编者按 有智慧的人善思考，想干事的人善思索。正是焦作财政人的善思、创新、求实和思想解放，敢想会干，才使焦作财政改革走在全国的前列。焦作财政改革可以说是解放思想、转变发展方式的一次成功实践。

  十多年来，焦作财政人在市委、市政府的强力支持下，敢做“吃螃蟹的人”，摸着石头过河，开展了一系列制度创新、财权变革、预算公开、绩效管理等改革创新的实践创造，取得了很好的政治经济社会效益，在全国树立了焦作财政的标杆形象。

  焦作财政改革像凤凰涅槃，十多年的洗礼，奠定了其在中国财政改革史上的地位，其经验和模式引起全国各大媒体和境外媒体的关注，也引起了政府高层的关注。

  我们相信，焦作财政人将会在财政改革的道路上继续求索，在发展方式转变中总结出更多的经验，作出更大的贡献。

  本报特别转载人民网《焦作财政预算公开民主的实践创造》一文，以飨读者。

  人民网郑州7月11日专电 （记者李东风、郝峰磊） 十多年来，河南省焦作市从实际出发，把财政预算公开民主作为推进社会和谐进步的重要举措，持续进行了一系列制度创新、财权变革、预算公开、绩效管理等改革创新的实践创造，取得了很好的政治经济社会效益，不仅有效地破解了地方政府财政管理方面的一系列难点问题，增强了公共财政透明度，提升了政府形象和财政效率，而且积累和创造出许多对地方财政改革具有前瞻性创新意义的管理体制、运行机制和操作办法，被誉为“我国地方财政改革的样本和典范”，具有十分重要的启发和借鉴意义。

  面对会计信息失真、资金体外循环、公款挥霍浪费、收支矛盾突出等社会公众反映强烈的问题，1998年起，焦作市委、市政府经过深入调查研究，痛下决心，釜底抽薪，从“牵一发而动全身”的财政改革入手，力求通过财政改革，推动政府为民理财管理体制机制的变革，以实现“财政公开、政治民主、和谐互动、取信于民、幸福百姓”的目的。围绕这一目标，焦作市政府财政响亮提出并自觉恪守“公共权力属于人民，公共财政服务人民”、“为民理财善政，权力就是责任”的工作理念，以“预算科学民主、制度完整统一、操作规范透明、结果绩效导向”为主要内容，以“科学发展、精细管理、民主理财”为基本目标，以创新理念、体制、机制、制度、管理和文化为重点，建立了包括决策程序、收支程序、核算程序、监督程序、服务程序、公开程序等多位一体、融入“财经沙盘”现代科技支撑的财政运行新机制，积极稳妥地走出了一条“内外统一、分权制衡、阳光透明、民主理财”的焦作地方政府财政预算改革新路子。

  “财权变革”巩固了政府公共治理的社会基础

  1999年前后，受亚洲金融危机大环境和焦作煤炭资源枯竭、环境保护治理小气候影响，许多平时潜在的矛盾和问题集中爆发：经济秩序混乱，“诸侯”经济称雄，“王爷”财政流行，国有企业改制转型，乱收费、乱摊派、乱罚款、以权谋私引发的贪污腐败事件频发，乡村财务混乱，群众上访不断，更让各级政府“手忙脚乱”。一度导致焦作市1999年GDP下降了13％，财政收入和工业增加值分别下降了24％和12.2％，70%左右的乡镇公务员和教师工资不能按时足额发放，基层政府财政出现极其困难局面。当时，焦作市行政事业单位的财务制度、花钱方式，和全国很多地方一样，财政部门只负责按照各单位申报的预算，将钱划拨到单位账户。至于这些钱怎么花、用到什么地方，充当“会计、出纳”的财政部门，根本无权也无力过问。

  面对矛盾和问题，焦作财政按照市委、市政府的总体要求，首当其冲，迎难而上，经过深入调研后，向市委、市政府提交了调研报告，大胆提出了“管住会计，不做假账，财政资金全部入笼”和“部门预算、政府采购、财务公开、经济民主”等一揽子改革建议，受到市委、市政府主要领导的高度重视和批示采纳，并及时转化为市委、市政府的科学决策。1998年1月16日，焦作市政府令出台了《焦作市建账监管试行办法》，接下来又相继出台了《关于在全市实行会计委派制的意见》、《焦作市非税收入管理暂行办法》、《关于在市直行政事业单位试行政府采购制度的意见的通知》、《焦作市财税监督检查暂行办法》、《关于大力推行政府采购制度的通知》等一系列政府指令性文件，为焦作公共财政改革创新鸣锣开道，保驾护航。

  2000年3月3日，焦作市直251个行政事业单位全面推行会计委派制度，原来的财务科被14个会计工作站所取代，财务印章由单位和会计站内外牵制共同管理，单位银行账户纳入财政国库单一账户体系规范管理，原有的600多名会计记账工作，被全市统一考试择优录用的78名委派会计所承担。在保障预算单位资金所有权、使用权、审批权不变的前提下，实行国库统一账户、统一收付制度，单位财务报账实行一把手、纪检组长、报账员、委派会计“联签会审”，这些制度环环相扣，实践创造了财政资金运动的“快速道”、“直通车”、“安全网”。当时，从各单位清理出滞留、挤占、挪用、坐支的公共资金2亿多元，占当年焦作市本级地方财政收入的三分之一。

  让单位花钱不见钱，财政管钱不花钱。焦作市的官员们说，自己虽然失去了象征着权力和地位的“金手杖”，但戴上了公共财权制约监督的“紧箍咒”。现实生活中许多腐败案件警示我们，阳光是最好的防腐剂，从严治政比失之于宽好处多，大家的钱大家监督，谁也不敢也不能乱花钱，财权公开透明了，民主监督到位了，资金使用规范了，习惯于“隔墙扔砖头”的纪检部门，就不会砸着自己了。

  2005年至今，焦作市在国家重点工程南水北调征迁中，涉及城区拆迁房屋134.79万平方米，征迁人口达5846户2.26万人，但竟无一例群众上访事件。中央有关领导专门批示全国推广“焦作经验”。

  近10年来，焦作没有出现过重大恶性群体性事件，2009年人民群众安全感指数达到95.5%，居全省第一，2010年被评为“平安建设先进省辖市”。“网络问政”联系社情民意，解决了一批事关人民群众切身利益的实际问题，荣获“首届中国投资环境百佳城市”、“跨国公司最佳投资城市”等称号，展示出一座中部小城的良好外部形象。

  中国发展研究基金会和财政部财政科研所承办的财政部与世界银行合作的技术援助项目（TCC4）显示，焦作市人均GDP、城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入五项指标高于全省平均水平。其中，90%的城市居民认为自己享受的基本公共卫生服务有了明显的改善，93%的农村居民认为有所改善。

  “分权制衡”构建了财权规范运行的监管机制

  一系列的财政改革创新，不只是为了约束别人的权力，更重要更关键的是制约自己的权力。2007年，按照“决策、执行、监督”分权制衡的基本思路，结合焦作财政实际，一个“收支分离、管办分离、账款分离、钱物分离”、“管钱不花钱、花钱不见钱”的预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价四权分离操作，既相互制约又有效衔接并高效运作的“扁平化大办公”管理机制，又一次在焦作财政自主创新，先行先试。

  在不增加人员编制的前提下，焦作财政请示上级批准成立了预算编制、预算执行、预算监督和绩效评价四个分权制衡的业务运作机构载体，在预算编制中，复式预算、社会听证等工作，分别由预算编制机构、各业务科室等负责，以求有效制衡；在预算执行中，直接支付、授权支付、政府采购、内部监督相互衔接联系，分别由预算执行机构、国库科和财政局内其他资金管理部门、政府会计管理中心等相应承担；在预算监督中，预算监督机构、监察室是专司监督职责的监督主体，对预算编制机构、执行机构实施监督；在绩效评价中，绩效评价机构负责重点项目专项评价，并做好分口预算单位基础数据测算审核工作，为预算编制提供部门信息和参考资料。

  同时，在预算编制、执行、监督、评价机构之间建立监督反馈机制。预算编制机构将其他三个机构反馈的检查评价结果作为预算编制的重要依据和参考，同时对预算执行部门是否按计划执行进行监督。

  为管好用好大额度政府投资项目资金，在抓好资金评审的基础上，推行对评审报告的复审工作，为预防重大工程项目建设中腐败问题发生增加了“双保险”。成立财政项目资金评审中心，出台《财政项目资金评审管理办法》，由以往的以财政预算内资金为主，扩大到预算外资金建设项目和政府性融资建设项目，对政府投资建设项目实行百分之百评审，加强对所有政府性投资建设项目预决算监督管理；制定《市政府投资建设项目评审报告复审办法》，面向社会公开竞聘选定一批执业质量高、社会信誉好的社会中介机构和遵纪守法、业务精通的专业人员，建立复审中介机构和专家资源库，对评审机构出具的政府投资建设项目资金评审结论进行复审。

  同时，为保障“四权分离”机制高效顺畅运行，焦作市财政局大胆创新实践，建立“大办制扁平化”内方外圆的管理模式，整合科室职能，再造业务流程，优化人员配置，提高管理绩效。

  “公开民主”创造了公众参与民生财政的有利条件

  焦作财政积极主动创造条件，把财政预算公开和请公众参与预算作为民生财政建设的重要组成部分。为了真正让社会公众知道政府财政的钱从哪里来、用到哪里去、谁说了算、效果咋样，大家满意不满意等涉及民生、事关全局、带有战略性的重大问题，2007年开始，焦作财政编制了10本复式预算，规范了8个环节流程，确立了5个运作载体，真正为财政预算公开和请公众参与预算监督创造了有利条件。

  焦作最早从2001年就在财政服务大厅向社会公开了部门预算，并不断扩大范围、细化内容。2007年在连续多年公开政府“公共预算”的基础上，进一步编制并全部公开了包括社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算、国有土地使用权出让收支预算、住房公积金预算、社会性别预算和政府投融资预算等10本复式预算，真实反映所有政府性资金的全貌和流向，真实反映所有预算单位的部门预算和决算，真正让老百姓想看啥就看啥，其中包括市领导在内的所有公务人员的工资福利支出和办公公用经费支出、民生项目支出等，真正让老百姓从实实在在的财政数字中看到民生支出的分量，从实实在在的日常工作生活中享受到民生财政的温暖。

  2004年，焦作财政首次举办了社会听证会，邀请有关专家和部门人员，以公众参与方式，对水利项目等公开问询。现在，焦作财政项目专家论证和社会听证已形成常态。每年该市有近万名网民参加市委、市政府“十件实事”评选投票，专家、学者、人大代表、社会监督员以及普通民众每年都要参加到专家论证和社会听证中。

  2007年，焦作财政局利用先进的电子网络技术，自主研发设计了一套将制度和技术高效结合的新型综合管理与决策支出系统“财经沙盘”，不但汇集了焦作市财政、经济等多方面信息，并以直观化、可视化的现代化技术手段，为继续深化焦作公共财政改革创新提供先进的技术服务与支撑，使财政工作绩效大为提升。自2008年起，不论在哪个地方，只要打开网络进入焦作“财经沙盘”信息系统，社会公众就能够随意查询年度预算、年度决算、预算执行、统发工资等至少14项内容，财政收入、预算执行、经济运行、部门工作一目了然，实现了数据图形化、管理可视化和决策平台化，达到预算公开的网络化、数字化。

  中国财政科学研究所所长贾康曾高度评价：焦作的财政改革走在了全国地级市的前列，是一个先行先试的典范，一个带有标杆意义的地方。凤凰网曾评价“焦作探路：没有什么不能公开”。全国政协委员、上海财经大学蒋洪教授发布了《2010年财政透明度报告》，考察并评价“焦作是中国财政最为公开透明的地方政府”。

  2010年，焦作政府在“三公”消费问题上感到比较轻松。焦作市纪委、财政局、审计局等部门联合起来，将“公车消费、公费出国、公务接待费支出”预算公开与预警控制结合起来，费用支出保持了总体正常进度，2010年焦作市公款出国（境）团组、人数分别比上年压缩24.2%、12.6%，公款出国（境）、车辆购置与运行、公务接待等各项主要公务费用支出分别比上年下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投资建设项目“十个百分之百”管理后，审核资金38.9亿元，审减资金5.7亿元，审减率14.5%。

  目前，焦作向农民群众发放的23项惠农补贴有“一折通”，向市民发放的远高于全省平均标准7元的社区公共服务经费有“社会公共服务卡”，政府非税收入缴费有“银联POS机卡”，日常公务出差零星使用的有“公务卡”。焦作市政府近年来用于办事的项目预算支出保持在60%以上。一张小小的“服务卡”，不仅管住了财政资金在二次分配过程中不再“跑冒滴漏”，更是巧解了困扰多年的医改难题。

  “绩效结果”创造了社会和谐进步的文明成果

  焦作历经12年的财政改革，在实践中取得了明显的政治、经济、社会效果：一系列的财政改革措施正在稳步趋近公平、公开、公正，获得了更多知情权和参与权的社会公众，与政府的执政理念在一个更高的平台上达成了一致甚至默契，随之带来的经济发展、社会和谐和改革活力，已经远远超出了狭义的财政管理范畴和焦作地方发展的区域概念。

  首先，促进了经济科学发展，增强了政府财政实力。全市GDP和地方财政收支总规模从1999年的211亿元、8.7亿元、13亿元，增长到2010年的1246亿元、64亿元、120亿元，人均财政收支水平居河南省前列。

  其次，遏制了贪污腐败现象，减少了经济领域犯罪。“阳光财政”不仅保证了公众的知情权，而且引入了公众对政府财政的监督。据焦作市纪委和检察机关统计，全市领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅度下降，从1997年的8起580.5万元下降到2010年的2起13万元，市直党政机关和行政事业单位几乎没有领导经济犯罪。

  第三，提高了公共服务能力，让老百姓得到了实惠。财政改革说到底是利益格局的调整，其中最大的受益者是地方政府和老百姓。政府可支配财力增加了，加大了对公共设施和社会保障投入，老百姓得到了实惠。近10年的民生投入相当于前50年的总和。

  可以说，这一切都源自焦作政府矢志不渝的实践探索和公众参与监督的公共财政权力规范运行的新机制，在中国公共财政体制改革与发展的历史长河中，留下浓墨重彩的一笔。更受到国内外新闻媒体的广泛关注和深度报道，并一致认为：焦作财政改革的实践证明，公共财政的民主化改革进程推动着社会的和谐进步，是践行中国特色社会主义制度的最有力的实践创造。

  焦作财政坚持不懈地持续推进和不断完善公共财政改革创新内容，使许多工作走在了全省乃至全国的前列，先后两次荣获全国文明单位、全国财政系统先进集体称号，荣获全国三八红旗集体、全国巾帼文明岗、全国青年文明号、全国财政信息工作先进单位、全国农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”工程试点工作先进单位等“国字号”荣誉，获得河南省基层先进党组织、“五型机关党支部”、河南省思想政治工作先进单位、河南省职业道德十佳单位、河南省五一劳动奖状、河南省纪检监察系统先进集体、省级卫生单位等20余项省级荣誉。

  焦作实践证明，财政乃庶政之母，为民是理财之本。政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命。让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。