中篇：解决重点腐败

  如果说财政改革有效切断了政府资金腐败的运作链条，那么，财政改革能否有效解决一些老百姓深恶痛绝并热议的“重点腐败”呢？比如，“小金库”。

  财政改革能否预防“小金库”腐败

  在焦作实地采访调研半个月后，记者的第一个切身感受是，“小金库”产生的物质来源基本被铲除了。

  过去，“小金库”主要来源于财政资金。这一点，在焦作几无可能。焦作市审计局副局长范景致非常明确地告诉记者，经过焦作财政10多年一系列的改革，单位里领导干部挪用、截留财政资金的行为彻底被杜绝了，已经不能在财政资金上做“小金库”了！

  理论和现实中还有一种可能，就是一些实权单位通过收费罚款来产生“小金库”。

  焦作市财政局非税收入管理局局长王雪峰直接说：“这正涉及我负责的工作，我可以肯定地告诉你，不可能!我们通过非税收入监管系统把它管住了！”

  2008年，他们开始自主研发这套软件系统，应用后效果非常明显。“最明显的就是在没上系统前，车驾款这块财政每年只能收3000万元。后来我们经过调研上了一套软件，将整个过程分为几个流程分别监管，所有流程中只要有任何一个需要缴费的没有缴费，到最后也拿不到驾驶证。”王雪峰显得很自豪，“前几天我看系统里面的数字，现在已经到6000多万元了，还有3个月，今年到年底还是稳定在8000万元左右。这就是系统监管带来的效果。”

  不仅有软件控制，他们还引进了一个新事物：POS机。交警拿着POS机就可以完成违驾处罚了，连罚单都不用开！

  甚至对一些实权部门设法以各种名目让企业掏钱赞助的行为，王雪峰说，非税收入管理局将其作为“捐赠收入”已经规范入笼了！

  理论上，产生“小金库”的主要来源只剩下一种，就是行政事业单位资产的处置与资产经营收入。

  焦作市财政局政府公物仓负责人贾英灏告诉记者，行政事业单位资产的处置，由政府公物仓负责统一处置。如果要向社会转让，就必须采取招、拍、挂的方式，收入直接进财账户。以前那种单位负责人暗箱转卖进而产生“小金库”的现象早被杜绝了。至于闲置资产，贾英灏说，也都收进了政府公物仓。有经营价值的，则由财政委托国有资产运营公司统一经营。比如学校确实有闲置的房产，又用不到教学上，可以对外出租出借的，甚至可以对外出售的，就要上缴政府公物仓，公物仓根据政府的意见，通过对它进行评估，对它公开招租，委托市机关事务局的阳光公司来管理，按租金的10%给管理者提管理费。租金越高，管理费用就越高，也是一种奖励措施。

  通过上述多种改革措施，“小金库”产生的物质来源基本被铲除了。

  不仅如此，“小金库”的存在方式也难以为继了。实施会计委派制后，政府单位的财务人员、资金、账都归会计站管了。焦作市政府三个局的局长们都曾向记者表示：你怎么搞“小金库”？想搞都搞不了！再搞是傻子！

  无疑，政府机关以往那种数额巨大、性质恶劣的“小金库”基本杜绝了。但并没有完全杜绝所有的“小金库”。焦作市监察局副局长丁冬至表示，去年他们也查出了一些，“比如县下面的医院能介绍一个病号到市医院的话，市医院也给这些小医院返回一点钱”，大都属于这一类金额小的“小金库”。

  或许，人们可以谅解这些小的“小金库”。人之常情嘛。但大的、影响极坏的“小金库”没有了，老百姓痛恨的“小金库”没有了，令人惊喜！

  财政改革能否预防工程建设类腐败

  “高楼建起来，领导倒下来。”在公共投资建设领域，贪官们可谓“前赴后继”。比如，河南三任交通厅厅长连续落马。为什么难以预防此类腐败呢？

  焦作市众多的官员却向记者自豪地说“我们孙立坤市长提出了‘十个百分之百’呢”！言外之意，焦作有绝招，一般不会出事。

  特将当地提供的相关材料摘录如下：

  “十个百分之百”，就是指对所有政府性投资建设项目（包括使用政府融资资金以及各类财政性资金投资建设的固定资产投资项目）必须做到：百分之百实行科学民主决策、百分之百遵循基本建设程序、百分之百符合国家产业政策、百分之百公开招标、百分之百监理监察到位、百分之百不出质量问题、百分之百不出安全事故、百分之百不拖工期按时竣工、百分之百预决算审计到位、百分之百不拖欠工程款和农民工工资。

  “十个百分之百”可归纳为五个基本特点：一是以科学民主决策为先导。二是以群众满意为目标。三是以公开公正为原则。四是以机制创新为动力。五是以全程监审为保障。综合“十个百分之百”的基本特点可以看出，其实质是科学决策机制、项目推进机制、部门协作机制和群众参与机制的有机融合，是对政府性投资项目管理制度的一种创新。“十个百分之百”的核心是提升政府投资项目管理的效率、效益和效果，根本是制度的规范和完善，关键是全程监审。

  “十个百分之百”取得了一些初步成效。第一，提高了政府资金的使用效益。如龙源湖紧急避难场所项目中仅10KW变压器项目，通过招标，由初步预算的60多万元减至39万元。第二，维护了人民群众的切身利益。一是建立了“建委收取、财政储存、劳动监督”的农民工工资保障金制度。今年年初以来，对全市30个建设项目缴纳农民工工资保障金情况进行了公示，共审批退还农民工工资保障金608万元。二是建立了诚信等级评价机制。根据企业支付农民工工资情况，为每家企业建立诚信档案。同时，建立不良信用企业档案，凡有拖欠农民工工资行为的企业，列入“黑名单”，在媒体上公布。第三，促进了干部队伍自身建设。“十个百分之百”明确了监督职责、监督内容、监督程序，实行了监察备案、动态报告、效能监察、有奖举报、责任追究，实现了对工程的全过程监督，从源头上防止了工程建设中的腐败问题。今年1～8月份，全市共对6个单位和17名党政领导干部实施了问责，没有发现一起涉及政府性投资建设项目的腐败犯罪行为。

  ……

  “十个百分之百”的运作机制，与焦作财政改革的办法非常相似，有的是直接引入。记者便“逼问”申相臣局长：二者该怎么理解？

  申相臣只好坦承：“2008年，我陪孙立坤市长和赵海燕常务副市长在郑州出差，市长说你们搞公共财政改革很成功，现在工程建设领域能不能和财政改革有机结合起来，从源头治理和机制创新上找到解药，彻底解决问题，堵塞漏洞？我说太好了，可以试试。于是回来后马上落实，按照孙市长‘十个百分之百’的总体思路，市财政局组织专门人员率先调研，并代市政府起草了文件初稿，后来报给市政府又修改了多次，广泛征求各方面意见，最后市政府常务会议讨论通过实施。”

  无疑，能将财政改革和预防腐败联系起来，拥有这种全新视野的政府一把手很可贵。而记者留意到，孙立坤曾在河南省纪委任过要职。

  财政改革不仅可以预防工程建设领域的腐败，孙立坤的“创意”还启示我们：“财政改革与预防腐败”是一个新模式！

  财政改革能否预防“三公”腐败

  焦作总能给人意外的惊喜！在市纪委、监察局采访时，丁冬至不经意间提及，他们和财政局等部门一起，从2010年开始对主要公务费实行量化控制和预警管理。

  这不是直接解决老百姓反映强烈的“三公”腐败吗？

  这很可能是我国切实解决“三公”腐败的一次“发明”！为此，记者将2010年的一份文件摘录如下：

  按照中办发〔2009〕11号、中纪发〔2009〕11号和焦纪发〔2009〕16号文件有关规定，经研究，从今年起对市直各行政事业单位公款出国（境）、车辆运行、会议、公务接待、用水、用电、用油等主要公务费用支出实行量化指标控制和预警管理。

  一、量化控制指标的确定与下达

  2010年市直各单位公款出国（境）、车辆运行、会议、公务接待等主要公务费用支出量化控制指标仍依照中共中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》（中办发〔2009〕11号）文件提出的2009年度各项公务费用支出量化控制指标数，结合2009年实际支出数，综合考虑确定。中央两办文件提出的2009年度公务费用支出量化控制指标为：各单位因公出国（境）经费支出控制指标按2006～2008年三年平均数压缩20%计算；车辆购置及运行费用支出控制指标按2006～2008年三年平均数降低15%计算；公务接待费支出控制指标在2008年实际支出的基础上削减10%计算；用电、用油、用水等其他指标在2008年基础上压缩5%计算。按照中央、省《2010年领导干部廉洁自律工作实施意见》要求，2010年各级党政机关因公出国（境）人数要在2009年基础上压缩10%。

  二、量化控制指标的执行和管理

  为协助配合各行政事业单位和有关部门搞好支出管理工作，市直各会计工作站要按照各单位的量化控制指标对各监控项目的实际开支情况进行独立明细核算，并建立专门管理台账，同时建立支出预警机制，按季度将各单位的实际执行情况及时向各单位和市纪检监察、财政、审计、外办等管理部门进行预警提示和通报情况，确保各项支出严格控制在全年限额指标内。

  文件显示，控制“三公”实际落在了会计工作站身上。焦作市财政局副局长、会计委派中心主任刘新全坦承，这实际是财政出的文件，纪委挂帅，财政具体干活。

  中央文件下发后，很多地方“都走了过场”。焦作为什么落地了呢？刘新全总结说，关键有三点：一是量化控制数能真实地确定，因为各单位的账本都在会计站，能真实地核算出2006～2008年三年的公务费平均数；二是“我们有会计站这个平台，有财务控制的手段，你花超了我就停止给你报销了，我们能真管住”；三是直接下发预警通知书，“如果快花超了，就直接下发预警通知书，你现在已经花了百分之几了，你现在还有多少时间，还有多少金额，你要严格控制在范围内，超过范围我们要停止报销”。

  这种控制威力让焦作的官员们有“切肤之痛”。市国土资源局纪检组长徐明新告诉记者，他因公出去开会，每天的住宿费最高不能超过150元，否则会计站不予报销。记者问：“去北京出差也一样吗？”徐明新答：“当然!”

  在焦作为官，有点艰苦。

  财政改革能否预防“财政腐败”

  你财政通过一系列改革这么强势有权，把各个部门花钱管得这么紧，谁来监督你？你怎么保证你不腐败？

  放在江西省鄱阳县财政股长亿元案的背景下，“财政腐败”正成为“重点腐败”。焦作财政如何直面上述客观质疑呢？

  申相臣动情地说：“实践是检验真理的标准。你不能就财政说财政，要从社会公平正义的高度来审视。比如2000年开始实施政府采购时，我们就有忧患意识，建立了预警机制，并明确指出财政可不是将权力集中起来由小腐败变成大腐败，由分散腐败变成集中腐败！关键是看权为谁用、谁在用权、怎么用权。如果是全体人民监督使用公共权力的时候，不叫财政一家的权；如果只是一个人说了算，那会出大问题，那还不如不改。只要依法办事，公开透明，让市场检验，让公众监督，腐败最怕阳光，更怕老百姓知情、监督。”

  其实，焦作财政这么多年的改革一直在构建着一套规则，这套规则约束着包括财政在内的所有部门，这套规则开放着引导社会公众参与公共财政。

  反而，大家并没有误解焦作财政。徐明新说，比如会计委派，不能说财政把所有单位的财权都收到财政局了。如果财政建立的不是一个公开的预算体系，那他是有问题的。现在是公开的、是透明化的，他不存在什么自由裁量权。他就是想照顾你，在制度设置上也是帮不了你的。

  甚至，有些改革就是主动革自己的命。比如四权分离改革，成立财政预算编制局、财政预算执行局、财政监督局和绩效评价中心，形成决策、执行、监督、评价分权制衡机制。其中的两权，上文早已给出了答案：平台化决策取代“资金个人化配置”，财政大监督“由虚变实”。

  对此，丁冬至分析说，财政改革完全可以有效预防“财政腐败”！

  抑或说，“财政腐败”完全可以通过财政改革解决。

  丁冬至特意强调了三个标志：“焦作财政改革成效是很明显的，第一个标志是，民主评议行风连续5年都在前5名；第二个标志是，近两年来财政系统提升的副县级干部有20多个，这个是其他系统没有的，也比不上，提拔时有很多考核关要过的，比如廉洁关，这说明他们的干部很过硬；第三个标志是，近5年来财政系统没有出过案件，我一直跟财政系统打交道，这个是我印象最深的。”

  （原文刊发于2011年10月15日出版的《新理财》（政府理财版）文/《新理财》记者 秦立东 朱静）

  上期回放：10月19日本报刊发了上篇《斩断政府资金腐败链条》，主要内容：综合性预算将政府所有资金“看在眼里”，参与式预算“赶走了不良企图”，平台化决策取代“资金个人化配置”，财政大监督“由虚变实”，科技“武器”促成“阳光财政”。