中篇 公共经济的解决方案(一）

  如果说上篇文章为我们提供了政府和财政作用企业发展的解决方案，那么，除了市场经济这一块，还有另外一个领域，即学界尚在争论的公共经济（政府经济）。对此，各界人士纷争激烈，比如公共投资和政府融资平台。

  公共经济的科学解决方案，焦作能替我们找到吗？

  而这，首要的则是关于公共经济的思维变革。

  解决链条之一：思想革命

  现在学界的主流理论是，政府的经济职能只是经济调节，而不能直接去搞公共经济和公共投资。所以，人们一直在呼吁政府要转换职能，自己不要直接去搞经济。

  焦作市财政局局长申相臣非常理性地和记者探讨，第一点，中国目前仍处于社会主义市场经济的初级阶段，在这个阶段，需要政府对经济的正确引导和“补缺”，如果只是让不发达的经济和不完善的市场自己“野蛮”生长，这不符合初级阶段的中国实际。

  第二点，西方发达国家是一个强市场、大社会、小政府的结构，市场力量很强，社会空间很大，政府权力却很小，“政府的权力都被关到笼子里去了”。但我国的结构却不同，政府的力量远远强于社会甚至市场的力量，这也注定政府必定在经济领域有所作为，而不是像西方政府那样仅仅“弥补市场失灵”。

  第三点，在GDP的政绩考核机制下，地方政府的现实要务就是加快发展，做大做强做优GDP。在这种情况下，政府不可能不去介入经济，不搞公共经济。

  而大多地方政府因为“吃饭财政”，只能进行政府融资。这其实是一种类财政行为。

  按不少人传统的财政思维，相关的认识和行为是：第一，政府就不应该干这个；第二，你干的话，财政尽量不参与；第三，你非要干，财政尽量控制融资额，让你少欠点债，以免成为财政的窟窿。

  申相臣非常务实地说，地方需要发展，而预算内的钱是有限的，那么必然要融资举债。“我对举债的看法，不是说举债多少的问题，而是你举债的质量效益好坏的问题。核心在这。我举一个例子说，比如说我举10个亿，我创造的价值，它的收益大于10个亿了，这个就没有问题。比如说我举1个亿，创造的价值小于1个亿，那就是有问题的。因此，我觉得债务不在于多少的问题，而在于债务的质量和效益好坏的问题。不在多少，而在好坏。这个我在市人代会上多次讲过。就是说你有1个亿的债务是亏损的，就不能举债。你有10个亿、100个亿、1000个亿，没有风险，有偿债能力，还有好的收益，能提前让人民享受到发展成果，让人民早点过上好日子，就能举债。正确的举债或者是质量好的债务是动力，它是发展的成果。这是我对债务的基本看法。”

  过去我们老是主张既无外债、也无内债，这种方式就好吗？申相臣强调说，对于用理性举债来进行公共投资，我们要有科学正确的认识，进而有科学正确的解决方案。

  在申相臣看来，政府理财要充分发挥市场化的思维，即政府融资不应是以财政收入为担保，不是通过行政方式，而是通过市场方式来完成。也就是说，不用财政直接担保或隐性担保，而是市场主体完全彻底的市场化。

  这种非常超前也非常大胆更非常新颖的思维正成为焦作共识。

  焦作担保公司董事长夏清生告诉记者，最好的解决方案就是市场化。市场化程度的高低决定了一个地区经济发展程度的高低。“我的认识是我们焦作不是融资过度而是融资不足。比如说和发达省市比，我们差远了。我研究过发达省市的政府融资行为，人家就是把市长当董事长、当老板，他就是市场行为。他说可以做到本地区GDP的30%，做到50%、60%都是可以的，这就是市场化融资。什么概念呢？焦作按照1200亿元的GDP，如果做到30%是什么概念？360亿元！我们才做到多少？80亿元。这意味着严重不足。这就是为什么我们比发达省市落后的原因。我们焦作不是说市场化过度的问题，而是市场化严重不足，就是我们该抢的资源没有抢到。”

  夏清生非常冷静而又动情地说：“如果说我们焦作政府融资360亿元，会有乘数效应的，可以带动投入几千亿了，几千亿投在焦作这个地方，焦作就是另外一个风景了，焦作人民会非常幸福的！”所以，他再三强调了市场化思维，“政府在融资投入的时候一定要想到今天的存量会成为明天的增量，要变成活钱而不是死钱，这就是我们为什么要把钱变成资本而不是变成费用，做好经济蛋糕的‘酵母’和杠杆撬动发展的‘支点’，是我们扮演的角色和追求的乘数效应。”

  解决链条之二：市场主体

  有了科学的思维，下一步，则是构建市场化的平台，即创建市场化主体。

  而创建焦作市投资集团，则充分体现出一系列的“焦作特色”和“焦作智慧”。

  第一，财政亲自担当，自己先革自己的命。焦作市投资集团负责人接受记者书面采访时称：“财政下面原来有经开公司、农开公司、通良公司、通财公司、担保公司等，所涉及业务都是跟投融资业务有关的领域，原来是单打独斗，现在把它们整合在一起，增强实力。财政大公无私，革命先革自己的命，报经政府批准后，财政挑起了改革大梁。2008年，申局长亲自挂帅，财政把旗下的农开公司、经开公司、通良公司、建投公司和从事工业集聚区标准化厂房建设的盛达公司、从事土地整理职能的盛通地产公司统一整合到市投资集团，筹建市投资集团公司。”

  财政局长勇敢地组建投融资公司，全国罕见。申相臣则平静地告诉记者，自己的确是焦作市投资集团的首任法人代表和总经理，并奉命组建，“我们财政原来有经开公司、农开公司、担保公司等，其他部门也有。由于涉及资源整合、权力调整和具体操作的许多难点问题，我说首先从财政做起，认知事理，服务大局，率先垂范，让不愿整合到一起的部门看着你跟着走。为什么？因为公司整合后，行政机关经费少，下面有一个实体就能摊派，就有一种开支的渠道、有一个来源。同时，也好安排一些‘关系人’。你一整合就不行了，就失去隶属关系了，权力变小了。我们先把财政局管理的所有公司整合起来。市领导说这个公司你得当董事长、法人代表。我说那不行，集团公司和公共财政完全是两个概念。为了理顺关系，化解矛盾，我可以临时应急，先期参与组建投资集团，然后再及时退出。所以一组建运营起来，我就立即卸任，不再担任公司任何职务了。”

  第二，时机掌握得非常好，抓住了战略机遇期，享受了政策红利。投资集团于2009年5月13日正式成立，当时正是国家4万亿元投资刺激行动实施期。如果推后半年，公司将很难获批。

  第三，构建成真正的市场主体，而不是一个只是利用财政信用的融资空壳。焦作市投资集团称，成立之前，焦作每年的旧债还款压力也很大，面对捉襟见肘的有限财力，必须痛下决心成立能够自负盈亏的、利用市场化运作的、独立核算的政府投融资平台公司。为此，焦作将土地收储中心纳入投资集团“特殊管理”，以土地运营收益来产生稳定的现金流和利润流。

  第四，规模很大。焦作市投资集团公司注册资本90亿元，其中63亿元非货币性资本、27亿元货币性资本。申相臣直言，投资集团“在河南省地市级里面是最大的”。

  作为投资集团旗下的焦作担保公司董事长，夏清生深有感触：“重庆当时八大投资公司一成立，注册资本800亿元，用800亿元的平台，就可以承担8000亿元。所以一定要先搞大，然后搞好。就像一个小孩，你说他再强壮，他能背50公斤的米吗？不可能的。你找一个30岁的人，他哪怕再弱，50公斤的米也扛得动。所以首先是大，大了以后再强，就有戏了。一开始不大，始终处于萌芽状态，可能搞得好吗？”

  第五，市场化注资，而不是财政直接拨钱。众所周知，解决货币性出资问题是所有大型政府平台公司的关键所在。而国内一些平台公司还停留在壳公司阶段。

  申相臣委婉透露了其部分市场化注资之道：“当时我们直接拿27亿元现金不可能。和你说实话，都是靠智慧巧妙运作的。《公司法》规定资本金不能少于三分之一现金，当时90个亿中现有资产是67亿元，还需要23亿元的现金注入。财政直接拿不出钱来，怎么办呢？我们把每年安排的基本建设资金、城建资金及其他建设性支出，按照资金性质用途注入投资集团公司，既增加了它的现金流量，又解决了资本金的问题，还让投资集团成为这些资金项目的运作实施主体。虽然是财政的投入，财政也等于没拿一分钱，这就是市场化注资。”

  第六，市场化监管。开始，焦作财政国资部门合署办公，代表政府履行出资人职责，对投资集团采用了市场化监管，而不是行政式管理。这一点，深得夏清生的称赞：“财政国资代表政府进行监督，这种监督的方式是什么？还是市场化方式。比如说财政国资可以派人进入监事会，在你构造的市场化主体里面，你要建立法人治理结构，在法人治理结构里面财政国资可以派人进入监事会，或者是通过董事会来对企业的行为进行监管。也就是说，用现有的市场机制来进行主动的调节。”

  事实上，投资集团的财务总监均由财政国资派驻。焦作市财政局副局长张继东说：“所有的财务总监都是我们财政国资部门派去工作的，公司每一笔支出，都要经过财务总监签字。但这不属于财政直接管理。”

  （原文刊发于2011年11月16日出版的《新理财》政府理财版文/《新理财》记者 秦立东 朱静）

  上期回放：11月23日本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（一），主要内容是解决链条之一：资产通良。解决链条之二：“发酵”信贷。

  11月30日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（二），主要内容是解决链条之三：资本担保。解决链条之四：政府PE。

  12月7日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（三）。主要内容是解决链条之五：政府营商。解决链条之六：政企利改。