上期回放：11月23日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（一），主要内容是解决链条之一：资产通良。解决链条之二：“发酵”信贷。

  11月30日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（二），主要内容是解决链条之三：资本担保。解决链条之四：政府PE。

  12月7日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（三），主要内容是解决链条之五：政府营商。解决链条之六：政企利改。

  12月14日，本报刊发中篇《公共经济的解决方案》(一），主要内容是解决链条之一：思想革命。解决链条之二：市场主体。

  12月21日，本报刊发中篇《公共经济的解决方案》(二），主要内容是解决链条之三：运行规则。解决链条之四：债市杰作

  中篇 公共经济的解决方案(三）

  解决链条之五：十大管控

  当资金筹措到位，接下来，就是公共投资项目建设。

  现在，国人和学界在对政府该不该大搞公共投资“激烈争论”外，更对其“老是出事”、“没有起到应有的投资效益”而“无限声讨”。

  2009年5月22日，焦作市人民政府给我们贡献出了独特的解决方案，当时正是全国迎战金融危机、大搞公共投资建设的高潮期。相信以后历史肯定会记录下《焦作市人民政府关于政府性投资建设项目“十个百分之百”的实施意见》。

  为加强对政府性投资建设项目的全过程规范管理，市政府决定，凡使用政府融资资金以及财政性资金投资建设的固定资产投资项目，必须做到“十个百分之百”。

  一、百分之百实行科学、民主决策。建立政府投资项目储备制度。建立政府投资项目论证研究制度。对从项目库中选定的拟投资新建项目，通过政府网站、民意测评或听证等渠道和方法广泛征求民意。在此基础上，要召集相关领域的专家或委托有资质的专业评估机构，对其可行性进行论证分析。已投资的在建项目，凡突破原定概预算、确需追加政府投资的，也需要按规定程序和方式进行论证研究评析。建立政府投资项目决策和滚动预算管理制度。建立政府投资项目信息公开制度。要按照《焦作市政府信息公开规定》规定的渠道和方式向社会公示，接受社会监督。

  二、百分之百遵循基本建设程序。把好市场准入关，把好规划选址关，把好合法用地关，把好环境影响评价关，把好施工许可关，把好竣工验收关。依次递进，程序不可或缺。

  三、百分之百符合国家政策。根据《产业结构调整指导目录》，属于鼓励类的，要优先支持；属于允许类的，结合财力排队候选；属于限制类的，严格把关；属于淘汰类的，坚决不予支持。对于城市基础设施、党政机关建设等非竞争领域项目，从严审核，不符合政策要求的项目坚决不予立项。

  四、百分之百公开招标。对违反公开招标规定的，财政部门暂停拨付资金，相关主管部门依法予以查处。

  五、百分之百监察、监理到位。建立政府投资项目的监察备案制度，建立政府投资项目的“双合同”制度和举报投诉制度。

  六、百分之百不出质量问题。项目建设单位不得以任何理由，要求勘察、设计、施工、监理等单位违规变更质量和安全标准；施工单位要建立质量责任制。

  七、百分之百不出安全责任事故。严格执行各级领导安全生产“一岗双责”，严格落实安全“三同时”制度，确保建设项目安全设施与主体工程做到“同时设计、同时施工、同时投入使用”；严格实行建设项目安全许可制度，在项目实施过程中，经检查发现有安全隐患的，财政部门暂停拨付建设资金。

  八、百分之百不拖工期、按时竣工。任何单位不得干扰、阻挠工程正常施工，不得以任何借口、理由，拖延工期、延期竣工。

  九、百分之百预决算评审、审计到位。政府投资建设项目实行百分之百评审和复审的监督管理，审计机关对政府性投资建设项目实行全过程跟踪审计。

  十、百分之百不拖欠工程款和农民工工资。项目建设单位或建筑施工企业应按规定缴纳农民工工资保证金。因转包、违法分包工程造成拖欠农民工工资的，由施工总承包企业承担全部责任。对拖欠工程款的企业，在拖欠工程款清偿之前，发展改革、土地、环保、城市规划、建设、质量监督和安全生产监管等部门不得为其新的投资项目办理相关手续。

  “十个百分之百”可归纳为“两评(群众评议、专家评价)、三审(初审、评审、复审)、四贯穿(全程监察、全程审计、全程监管、全程公开)、五步走(开展前期、公开招标、项目实施、竣工结算、绩效评估)。

  其中的很多控制措施，比如复审，非常管用。根据焦作《复审办法》，复审机构和人员通过公开招标方式确认，复审费用根据审减额按比例支付，与第一次评审审定金额相比，没有审减额的不予支付复审费用。

  一些复审机构审完后，可能发现自己都赔了，因为审减不下来多少钱。这就是制度的特效。

  并且，这一套解决方案还在实践中不断动态优化。关于评审，焦作财政正在实践“财政项目造价指标管理模块”的构想：初步设想是对政府投资建设的工程项目在概算审批下达后，将项目投资细化成通俗易懂的造价指标，在财政预算下达的时候同时下发给建设单位，并在网络上公开，在项目完工竣工决算审查后，再将项目的完工造价指标对比、分析、处理，向政府报告并在网上公开。第一步要做到项目的立项和竣工时的造价指标进行对比和公开，以控制投资，减少超支。第二步要在本市内同类型的项目之间进行造价指标的对比和公开，以促使建设单位互相比较，节约投资。第三步要在不同城市之间的同类型的项目之间进行造价指标的对比和公开，以扩大监督范围，形成良性的项目建设投资控制体系。最后实现对政府投资建设项目的绩效管理。

  从总体来回视，焦作十大控制系统能得以横空出世，有两个关键性要素：一是十个百分之百的创意者是焦作市人民政府市长孙立坤，他是十个百分之百的“发明人”，此前，他曾在河南省纪委任要职；二是孙立坤将“创意”交给全国地方政府理财先行者的焦作财政来“变现”，一直在改革创新的申相臣一班人拿出了具体内容和操作方案。

  而这套“焦作解决方案”的本质价值在于，将“政府投资”变现为“科学发展”、将“公共投资”变现为“公共利益”的解决方案。

  解决链条之六：安全偿债

  在公共经济的最后一个链条，焦作财政通过种种努力，确保偿债安全。这个环节相当重要，搞好这个环节，公共经济就是公共利益，不然，“发展”就会变质。

  记者为此采访了具体把控这一环节的焦作市财政局债务科科长张琳。

  《新理财》：焦作对债务科的职能是怎么设置的？

  张琳：债务科主要偏重于政府外债，另一方面侧重于债务统计，比如说债务存量，就是焦作市现在有多少债务。还有就是政府债务预算、政府投融资预算。

  《新理财》：债务科与政府投融资平台是什么关系？

  张琳：因为我们是侧重于债务预算、投融资预算，还有债务余额统计，但是具体投融资平台它是怎么运作的这块我们不直接参与，我们只是对它进行监管。比如它的举借程序是否合规，它具体举债多少，那是根据项目建设需要多少资金它自己决定的。

  《新理财》：好像你们几年前就出台了债务管理办法？

  张琳：我们从2007年就出台了《政府债务管理暂行办法》。这个办法对政府债务举借程序、债务资金的使用和风险预警、偿债资金落实都作了详细规定，就是说这个办法等于是制度，任何事情都是先通过制度来进行一个保障。在办法里我们规定了举债程度，特别是重大资金的话，首先得通过部门向政府提出申请，然后政府进行论证，论证之后来决定是否要举债，根据项目的实际建设需要资金量来合理预测它需要举债的资金量。如果资金数量比较大的话，还需要政府向人大报告，经过人大批准之后它来举债。所以，等于是从举债这块从源头上给控制了。

  《新理财》：您上面谈了“借”的监管，在“用”方面呢？

  张琳：债务资金使用过程，特别是投融资平台，举债资金数额比较大的，每支出一笔都需要财政几个科室共同签字盖章，然后提出意见。因为这些工程的资金量比较大，所以根据它的进度，财政评审中心进行资金评审、项目工程评审，评审之后会对它这段的工程提出一个合理的资金使用量，就是需要给它拨付多少。然后其他预算编制等几个科室再根据评审中心的评审报告给它出具不反对意见，签字盖章之后，它的申请才会提交到局长那里，局长审核完之后，还有常务副市长审核，在经历这些层层监管之后，它这个资金才能真正地支出。

  《新理财》：比如22亿元的城建债，账户不在你这儿，你怎么对它监管呢？

  张琳：但它开设账户的银行是见我们几方共同同意的资金申请单才支出的，那个单子各个程序、各个手续都要履行完毕。

  《新理财》：这会不会和《公司法》有所碰撞？

  张琳：我们是对它这个资金使用进行监管，但我们并不会取代它在市场经济中的主体地位，而且我们不会去直接对它的资金进行分配。

  《新理财》：在“还”这一块你们怎么保障？

  张琳：我们在全国很早就编了政府债务预算和政府投融资预算。债务预算是债务存量的预测，还有就是每年还本付息的预测。比如今年年底，我们作债务预算就是预测明年有多少债务需要偿还，其中包括哪些需要政府偿还，哪些需要单位通过自己的预算外收入偿还。这样的话等于对债务有一个全盘的掌握，而且都能保证债务按时足额偿还。另外，我们还搞了3年期滚动债务预算，保证了长期性偿债。

  《新理财》：明年不少地方一般预算收入都不够还本付息的，你们这边呢？

  张琳：我们应该不存在这种状况。比如我们今年还本付息6000万元左右就够了，我们预算就安排解决了。我们每年通过债务预算，把它需要偿还的这些资金已经落实好了。

  《新理财》：焦作有两个看起来有点矛盾的现象，一个是鼓励去借钱，第二个是又限制，监管你的借、用、还。

  张琳：我个人认为并不矛盾。比如成立投资集团，它等于是一种新的融资模式，缓解了我们的资金压力，对我们的经济发展起到了很好的促进作用。另外，要保持这个融资平台的良性发展，就要通过制度约束，使它始终保持在一个良性的运转轨道之中。

  《新理财》：不是政府要不要融资的问题，而是要良性融资的问题。

  张琳：用我们文件上的话说，就是“举债与发展的统一”，财政无疑要保障偿债安全。唯有如此，政府经济学和政府理财学才可以在实践中修成正果。

  我们也因此拥有了公共经济的一套现实性解决方案：进行思想革命——打造市场平台——建立游戏规则——融通资本市场——投资变成发展——最终安全偿债。

  （原文刊发于2011年11月16日出版的《新理财》政府理财版文/《新理财》记者 秦立东 朱静）