□财政部财政科学研究所

  编者按

  我市在我国地市级行政区公共财政管理机制创新方面锐意进取，积极推进，已引起各方高度重视。2011年12月，全国政协委员、财政部财科所所长、博士生导师贾康带领地方财政管理创新焦作实践课题组一行，专程来到焦作，就地方财政管理机制创新进行调研，在掌握大量调研材料的基础上，形成了《阳光分配 分权制衡 绩效导向 兴利除弊——地方财政管理机制创新的焦作实践》调研报告，全文35000余字。

  本报告基于焦作实践，梳理总结其创新内容、成效、基本经验，并试提出“十二五”期间进一步创新的思路与建议。本报告已上报中共中央办公厅、中共中央政策研究室、全国人大财经委、全国人大预算委、国务院研究室、国务院发展研究中心；全国政协研究室、中国财政学会会长、副会长；财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理，以及国务院有关部委、科研单位、财政部各司局，各省、自治区、直辖市及计划单列市财政厅（局）、科研所。

  经课题组组长贾康同志同意，特将调研报告在本报《财税周刊》上陆续刊发，敬请关注。

  一、引言

  公共财政，作为一种“以政控财，以财行政”的分配体系，是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型，是市场经济国家通行的财政制度，以公共性、非营利性和法制性为基本特征。

  我国自1998年提出建立公共财政框架以来，积极推进了一系列改革措施，以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。其主要内容有：通过实行部门预算（综合预算）改革，实现和保证预算的完整性；通过实行单一账户的国库集中收付改革，建立了有利于对财政资金实行全程监督、追求高效运作的国库集中收付制度；通过推行“收支两条线”改革，将非税收入逐渐纳入预算管理或实行收支脱钩管理，规范了部门的财政性收支；通过推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革，提高了资金的使用效率，明显地遏止了腐败行为；通过积极推进财政转移支付制度改革，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化；通过实施与国际通行标准接轨的政府收支分类改革，建立了统一规范、各级财政共同执行的政府收支科目体系；通过研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建，切实提高了政府管理效能和财政资金的有效性；通过积极实施“金财工程”，建立支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督的信息平台，显著提高了公共财政运行的绩效。经过10多年的公共财政管理体制机制建设，我国现已初步建立起了基本符合社会主义市场经济体制要求的公共财政制度基本框架，为社会经济事业全面发展提供了制度保障。

  2011年到2015年，是我国“十二五”规划的关键时期，公共财政改革任重而道远。如何正确把握公共财政领域的制度建设与深化改革，是“十二五”时期我国财政体系服务于经济社会发展全局需首先研讨和廓清的基本问题。“十二五”时期，仍然处于中国现代化发展过程的重要战略机遇期。在世界性金融危机引发一系列变化的背景下，国内各项改革也已进入深水区，解决制约经济社会中长期发展的一些重大问题，如转变发展方式、提高发展质量、统筹城乡发展、改进收入分配、缩小区域差距防惩腐败问题、化解社会矛盾等，必将成为这一时期不可回避的重点。公共财政建设和体制改革应与各方面的综合配套改革相呼应而不失时机地向前推进，争取进入新阶段、新境界，从体制机制上和财力分配上促进社会和谐，保障民众更多分享改革发展的成果。

  1998年以来，按照我国公共财政建设的战略目标和总体要求，河南省焦作市财政恪守“公共权力属于人民，公共财政服务人民”、“为民理财善政，权力就是责任”的财政工作思路，围绕科学、民主、绩效的改革创新理念和求是、务实、拼搏的勇气、智慧和能力，坚持以人为本，创造条件，敢想会干，统筹谋划，理性运作，把财政预算的“完整统一、规范透明和民主绩效”作为基本内涵不断创新，坚持不懈地推进各项改革创新措施，积极稳妥地走出了一条符合中国国情、具有地方特色，“内外统一”、“分权制衡”、“阳光透明”和“民主参与”的地方公共财政管理机制改革新路子，有效促进了经济社会发展和基层民主进步，取得了理性实践和制度创新的科学发展成果。焦作公共财政的做法和效果，受到中央、财政部和河南省委、省政府领导的亲笔批示和充分肯定，被业内人士和许多媒体誉为“中国地方公共财政改革的标杆和样本”和“中国财政最为公开透明的地方政府”，成为社会集聚关注并赢得广泛好评的地方公共财政改革发展的成功实践。2012年1月21日，河南省人民政府为深入贯彻落实《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》，把焦作创建全国地方公共财政改革示范市作为省级战略，纳入《焦作市建设中原经济区经济转型示范市总体方案》（豫政〔2012〕14号），提出了先行先试、率先突破、示范带动的总要求，为焦作争创全国地方公共财政改革示范市赋予新使命。

  本课题拟从理论与实践的结合上，研究、归纳焦作公共财政管理机制创新的改革动因、基本历程、取得成效和主要经验，并以“十二五”期间国家财政管理改革的政策取向为指导，为焦作创建全国地方公共财政改革示范市出谋划策，并为下一步中国地方公共财政改革发展提供有益借鉴。

  二、焦作财政管理机制改革的动因和历程回顾

  焦作财政管理机制改革起步于1998年。自此，焦作市坚持不懈地推进公共财政改革，围绕科学、民主和绩效的公共财政理念，大胆创新，积极探索，为焦作经济社会发展创造了良好的政府管理改革模式。回顾焦作财政管理机制的改革历程，探索焦作公共财政改革的基本动因，对于提炼焦作财政管理机制改革的基本经验、提炼焦作公共财政改革的一般规律具有重要的意义。

  （一）改革的动因

  焦作财政管理机制改革是一项系统工程，涉及财政业务和管理的方方面面，内容非常复杂，成效非常显著，阻力也非常强大。而推动这场改革的动因，既包括克服当时经济财政困难的切实需要，也包括焦作财政敢于先行先试、主动作为的创新精神，还包括以财政改革助推经济社会文化发展的良性互动。

  1．中国公共财政制度大变革的背景为焦作财政管理机制创新提供了制度环境

  焦作的财政管理机制改革可以分为三个阶段，每个阶段都经历了不同的宏观经济环境，承接了不同的市场经济体制改革要求，突破了多层次的困扰经济社会和财政发展的矛盾与障碍。

  解决矛盾、适应发展要求是焦作改革的最初动力。焦作是一座“因煤而立，依煤而兴”的重工业城市，1998年，作为我国中西部典型的资源型、高耗能城市之一，遭遇到了资源环境和结构调整的影响，国民经济出现滑坡，财政收入减少，财政收支矛盾凸显，许多乡镇入不敷出，拖欠公务人员工资，甚至有些县市政府正常运转都遇到困难。同时，经济秩序混乱，财政资金流失，贪污腐败多发。在每年例行的财务大检查中，行政事业单位使用财务资金的违纪面从1985年的30%上升到1997年的52%，违纪金额同样直线上升。国有企业、农村集体的财务管理混乱，群众因此而上访的事件不断增多，社会矛盾突出。在这样的背景下，焦作市委、市政府认为解决问题的突破口和抓手都在财政，要求焦作财政按照中央要求，针对本地经济社会发展中的突出问题，克服困难，率先改革。经过广泛的分析和调研，焦作市财政局提出“以建立公共财政框架为目标，以会计管理改革为突破口，特别要推行国库单一账户和国库集中收付，实行部门预算，推行规范的政府采购制度，加强非税收入和财政管理”的改革思路，致力于通过转变财政职能，加强财政管理和监督，从制度上防止财政资金损失浪费。以此为起点，一场涉及观念碰撞、利益调整和制度创新的、以国库管理改革为主体的财政综合改革在焦作拉开了序幕。

  注重效率、适应公共财政体系建设要求是焦作改革的持续动力。从2002年起焦作财政改革进入到巩固阶段，主要是对先前推出的改革措施，通过在工作实践中操作印证，扬长避短，补充完善。按照国家推进公共财政建设和改革的要求，主动对照，调整和修改焦作先行一步的改革探索中的差异和问题，使焦作的财政改革既能够获得国家公共财政改革的指导与帮助，又能够结合本地情况，因地制宜地制订改革方案和制度。在注重效率、适应公共财政体系建设要求动力的推动下，焦作财政推出了村财乡监、乡财县管、项目评审、债务预算、对国有及国有控股企业派驻财务总监等新的改革措施，进一步丰富了公共财政改革的实践内容。

  强化“三公”、构建分权制衡的制度框架是推进焦作财政改革持续深入发展的核心动力。焦作财政改革将公平、公正、公开放在新时期财政改革的中心位置，开展了公共财政属性的讨论，即公共财政的本元是政府财政还是人民财政，从而为“三公”建设和改革在思想上、意识上扫清了道路。2007年特别是党的十七大以来，焦作财政改革进入新时期，重点围绕推进基本公共服务均等化和“科学、民主、绩效”管理的公共财政改革目标，焦作市委、市政府又及时出台了《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》等一系列政策、制度和方法，按照科学发展观的要求，在执政理念、分权制衡、预算公开、民主参与、绩效管理和创先争优等许多方面，取得新的突破性进展，焦作公共财政改革发展又迈上了一个新的历史起点。（一）