【前期回顾】 3月28日、4月5日本报5版先后刊发“一、引言”、“二、焦作财政管理机制改革的动因和历程回顾”。4月12日、4月19日本报5版刊发“三、焦作财政管理机制创新的主要内容与成效”。

  四、焦作财政管理机制创新的主要经验

  焦作财政管理机制创新是一项系统工程，既要求有坚实的基础，又要求科学的管理，还要求良好的效果，以实现科学发展、去芜存菁、利益共融。概括地说，焦作经验的核心是阳光分配、分权制衡、绩效导向、兴利除弊，既独立突破，又协同一体。

  （一）阳光分配：是焦作财政管理机制创新的制度前提

  阳光分配有四个核心属性：一是真实，二是公开，三是分配，四是便利。从焦作财政管理机制改革的实践来说，这四个核心属性可具体化为信息真实可靠、财政业务公开、民主参与分配和科学技术支撑。“阳光”是科学发展、为民理财对财政管理的要求；分配是财政的基本职能和属性。在实践中，阳光分配是焦作财政管理机制创新的推进基础。

  ——管住会计，保障财政信息真实可靠。

  10多年前，河南焦作作为我国中西部典型的资源型、粗放型、高能耗、高污染“两型两高”区域城市之一，受到了资源环境和结构调整的影响制约，国民经济滑坡，财政收入减少，社会矛盾显现，许多乡镇入不敷出，拖欠公务人员工资，甚至有的地方政府机构正常运转都遇到困难，给政府财政部门提出了严峻挑战。面对这些矛盾和问题，政府财政部门迎难而上，深入实际，调查研究，分析问题，洞察事理，以会计建账监管和会计委派制为突破口，建立起综合财政管理的制度平台和政府会计公共管理基础信息服务体系。

  1998年，焦作市以治理会计信息失真、管住会计不做假账为改革重点，采用市政府令的方式出台了《焦作市会计建账监管暂行办法》。1999年开始，重点转向“管账不如管人”，以解决财政收支困难、促进社会稳定为改革重点，市委、市政府出台了《关于实行会计委派制的意见》，并以此为突破口建立操作平台。2000年后，焦作市紧紧围绕财政核心业务，大刀阔斧地推进公共财政制度创新，重点推行了会计委派、部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革。

  这些改革为强化财政管理和深化财政改革提供了坚实的财政基础信息服务平台，从源头治理和制度创新上探索出一些有效解决当时焦作乃至全国普遍存在的“账外账、小金库、王爷财政、诸侯经济、会计信息失真、资金体外循环、经济秩序混乱、乱收费乱摊派乱罚款、暗箱操作、以权谋私”等社会突出矛盾和问题，保障了财政信息的真实可靠。

  ——预算管理，全面推进财政业务公开。

  预算是财政工作的核心。焦作财政积极主动创造条件，把预算公开作为全面财政公开的抓手，加强预算管理，为财政预算公开创造有利条件。焦作预算公开的主要措施包括：

  编制10多本复式预算。焦作最早从2001年就在财政服务大厅向社会公开了部门预算，并不断扩大范围，细化内容。近年来，在连续多年公开政府公共预算的基础上，进一步由点到面、由粗到细、由浅入深、深入浅出，编制并全部公布了社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算、国有土地使用权出让收支预算、住房公积金预算、社会性别反应预算和政府投融资预算等10多本预算，真实反映所有政府性资金的全貌和流向，真实反映所有预算单位的部门预算和决算。

  规范了8个流程环节。焦作财政在公共预算制定、审批、执行和评估的各个阶段，采用具体有效的运作手段，把“无形”变“有形”，把“抽象”变“具体”。具体包括：一是信息公开。公开财政预算编制基础信息、资源分布和定额标准。二是部门申报。每年7、8月份，各预算单位按照政府财政预算编制要求，在规定时间内及时编制本单位部门预算，并经其主管部门审核后报财政部门。三是财政汇审。财政部门统一汇总经主管部门审核后的各预算单位部门预算，通过“两上两下”公开程序，进行部门之间的磋商衔接和多方审视，达成初步意见。四是民意测评。对市委、市政府确定的重大支出项目和事关民生等公共支出项目梳理排队，提出项目公示意见，公开征集社会公众意见。五是专家论证。从财政决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，并合理确定论证范围，将专家意见汇总成册，形成论证报告，作为领导决策和科学编制部门预算的重要参考和依据。六是社会听证。从决策咨询委员会委员和专家库中选择专家，并邀请社会行风评议代表、财政监督员及愿意参加听证的社会人士，抽取部分预算单位的重点支出项目进行社会听证，形成听证报告。七是人大审查。人大常委会选择市直单位部门预算进行事前初审，组织人大代表就百姓关注的热点问题进行公开审查，各位委员和代表分别就关心的问题提出建设性的意见和建议。八是审计监督。审计部门依法对财政预决算和部门预算执行情况进行审计监督。

  ——公众参与，加快财政民主化进程。

  焦作财政从2007年起以扩大公众参与范围、提升公众意见决策效力为目标，开始了财政民主化改革进程。在当年年底将60个公共项目放在网上让公众投票，并根据得票多少选出前10项列入政府预算。焦作公众参与预算的探索正成为基层民主进程的助推器，在公众分享改革发展成果的同时，更关注政府财政的钱怎么花、财政资金是否有效使用。

  焦作改革模式借鉴于全球最早在巴西推行的参与式预算，倡导在预算编制层面引入公众直接参与，即通过定期举办各种讨论会，将普通公众吸纳到政府对财政资金的分配和政策决策过程中，激励行政体制改革，实现社会公平。目前，江苏的无锡、黑龙江的哈尔滨等地也开始着手推动类似改革。实施公众参与以来，政府的重大投资项目获得了社会公众的广泛理解和认可，明显改善了财政投资的绩效。

  ——科技支撑，让阳光财政贴近民生。

  从财政到百姓生活，中间存在着环境差异、信息差异和理念差异等客观或主观的阻碍，而信息差异是导致这一阻碍的主要原因。因此，要想让财政公开与贴近百姓生活，必须要在信息技术和平台建设上取得突破。焦作财政积极创建财经沙盘，推进科技财政建设，成为金财工程的必要组成和功能拓展，成为消除信息孤岛和预算管理的重要工具，为预算改革创新提供了现代化技术支撑。

  财经沙盘采用先进的数据技术，通过大屏幕液晶触摸屏，通过城市多媒体数字地图，直观反映本区域经济、财政、税源，以及与财政相关的工商、国土、统计、劳动等部门及企事业单位的动态数据和历史资料，展现财政资金来源及运用的具体方位，资金的具体使用情况以及变化的基本规律。运用先进的数据仓库技术，收集、提取、整理、展现，将各领域各部门的数据快速提炼出图、表、数、声、影等不同形式的反映方式，提供了一个立体直观、方便快捷、准确无误、实时观摩、应急管理的经济运行沙盘，在为领导提供决策依据的同时，大大增加了公共财政的公开性和透明度。

  （二）分权制衡：是焦作财政管理机制创新的核心内容

  财政“管钱不花钱”，预算单位“花钱不见钱”，焦作市从变革财权的制衡机制入手，转变财政职能、规范权力运作，通过对内部机构的调整，建立财政运行新机制。2008年，焦作市《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》中明确提出：建立和完善财政预算编制、执行、监督、评价相分离的管理架构和权力制衡机制。在焦作市财政局内部分别成立了财政预算编制局和财政预算执行局，加上原有的财税监督局和绩效评价中心逐步到位，真正从制度设计和管理架构上形成了财政预算编制、执行、监督、评价“四权分离”的权力制衡机制。

  预算编制机构主要任务是研究政策、预测收入、制定标准、审核把关。预算执行机构在确保规范化、均衡性的基础上，提高了预算执行的整体水平。预算监督机构对预算编制、执行、评价及各类财政资金实行全员、全过程、全方位、实体性监督，人员实行预算监督委员会垂直管理，适时监督并签署意见，发现问题及时纠偏反馈。绩效评价机构建立完善的专家库、指标库和绩效评价程序与方法，根据市委、市政府的要求和财政管理的需要，全面介入财政资金使用情况和效果评价，并将结果反馈给预算编制部门，以供在今后安排预算时参考。

  各机构在各自行使职能的基础上，建立权责明晰、各司其职的分权体系，形成重大事项审理机制、协作制约机制、监督反馈机制和绩效管理机制。按照科学统一、提高绩效的原则，让制衡机制落在坚实平台上，适时适度、适宜有效跨越领导分工和科室界限，根据工作需要整合业务职能，优化人员配置，实行扁平化大办公管理模式和运行机制，在不增加人员编制的前提下，通过财政部门内部优化组织结构，整合相关职能和人员优化组合，建立财政内部“大办制”内方外圆的工作机制，切实做到决策科学、执行顺畅、监督有力，降低行政成本，提高财政绩效。

  以上述框架为基础，焦作财政开始丰富和扩展多环节财政分权制衡体系，在财政资金管理中按照“纳入预算——政府采购——直接支付——授权支付——财政监督”多点控制的模式，分别由预算编制局、非税局、预算执行局、政府采购办、会计委派中心、财税监督局相互衔接联系并分工承担。在政府投资项目中执行“发改编项目，财政配资金，政府提方案，人大审盘子，预算定数字，评审跟踪审，采购发标的，国库直接付，预算全过程，最后评绩效”的资金管理办法，实行部门预算、项目评审、政府采购、国库集中支付、财政绩效评价、分权监控管理。引入客观独立的第三方组织，对市委、市政府重点建设项目，向全市人民承诺的实事项目，人民群众关心的农业、医疗、卫生、教育等民生项目，在重点评价财政支出绩效的基础上，推进绩效管理改革和创新，在全省率先推行社区卫生服务卡制度，实行绩效管理，并纳入基础制度建设，在年度政府公共预算决策中，按照绩效效果原则，运用绩效信息影响预算政策制定。（五）