3．浙江温岭

  近年来，浙江省温岭市积极推进参与式公共财政预算改革，在预算的制定、执行和监督过程中，有序组织人大代表和社会公众广泛参与，把预算审查监督同民主实践有机结合起来，走出了一条预算民主的新路，被赋予“开启中国基层预算民主按钮”的意义。

  温岭的参与式预算，是指公民以民主恳谈为主要形式参与政府年度预算方案讨论，人大代表审议政府财政预算并决定预算的修正和调整，实现实质性参与的预算审查监督。从2005年开始，浙江省温岭市在新河、泽国两镇率先“试水”公共预算改革，积极运用民主恳谈为基层人代会审查预算服务，不断强化对预算的审查和监督，形成了对预算进行实质性审查监督的参与式预算模式，在国内开了先河。温岭改革最重要的意义在于激活了人大，使法律赋予人大在财政预算审查和监督的权力得以实现。通过民主恳谈，人大代表和政府之间通过直接有效的对话沟通和参与机制，真正参与到政府预算的决策过程中。

  （1）初期阶段：2005年至2007年，形成了新河模式和泽国模式。

  新河模式。新河镇先后进行了5次年度预算审查和中期预算调整的参与式预算改革，内容主要分会前初审、大会审议和会后监督。一是会前初审。在人代会召开之前，由镇人大主席团领导的人大财经小组组织召开预算初审民主恳谈会，分工业、农业、社会事业三个专门小组进行讨论，参与者除人大代表外，各协会、社会团体、各界代表和公民自愿参与，会后各小组形成预算初审报告。二是大会审议。在人代会召开期间，镇人大主席团组织代表进行预算报告集中审议，镇政府负责人回答代表提出的询问。随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案。联席会议之后，大会通报预算修改方案，代表进行分组审议。在这个阶段，5名以上代表联名可以提出预算修正案。最后，大会投票表决预算修正案和已经修改的预算草案，代表联名提出的修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分。三是会后监督。人代会闭会期间，由镇人大财经小组作为财经监督常设机构，对政府预算执行情况实行监督，并参与下一年的财政预算编制。

  泽国模式。泽国镇建立了参与式预算的民众协商模式，由民众直接参与城镇建设项目资金预算安排决策过程。主要做法是：政府首先选出一批属于本级行政范围且事关民生问题的城建项目(譬如30个)，由专业人员组成专家组对这些项目的可行性方案进行研究，同时提出每个项目的资金预算，形成预算项目民意调查问卷。采用乒乓球摇号的随机抽样方式，按照千分之二的比例，从全镇18岁以上的人群中随机产生民意代表，参与预算民主恳谈。参加恳谈活动的民意代表还要就这些项目的重要程度填写民意调查问卷，对优先投入的项目进行排序，表明自己的意见。通过数轮分大小组讨论和协商的方式不断地交流后，民意代表再次填写排序的调查问卷。之后，镇政府召开办公会议，讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果，根据财力情况按顺序形成一份优先方案。在随后召开的镇人代会上，镇政府将上述方案提交大会审查讨论并票决通过。

  （2）深化阶段：2008年至今，恳谈范围进一步扩大。

  ——2008年年初的镇人代会上，新河、泽国、箬横、滨海、大溪相继开展了参与式预算。进入2009年，温岭市进一步创新、规范和完善参与式预算的做法，不断巩固和扩大参与式预算的影响力和示范效应，出台了《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，将镇级预算民主恳谈正式导入规范化、制度化、法制化轨道。在2009年召开的各镇人代会上，实施参与式预算的镇已扩大至6个。

  ——实施部门预算民主恳谈，率先在温岭市交通局探索实施2008年部门预算民主恳谈，让部门预算审查监督逐步进入实质性监督轨道。民主恳谈之前，由温岭市政府有关部门编制交通局2008年部门预算(草案)，市人大常委会财经工委对此进行初审。随后在2008年1月13日，温岭市人大常委会举行交通部门预算民主恳谈，来自社会各个层面的市人大代表、普通公民、老干部、镇(街道)人大负责人、相关部门负责人或专家、常委会有关委办负责人及财经工委议事委员会成员等七类对象共80余人参加了恳谈活动。与会人员先集中听取发改、财政、交通部门有关情况和财经工委初审情况的汇报，然后采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，就温岭市交通局2008年部门预算进行深入恳谈，充分发表意见和建议。分组恳谈活动根据与会人员的身份、地域分布状况分成四组进行。集中恳谈活动先由各组组长汇报分组恳谈情况，再让部门与代表、公众进行面对面恳谈，温岭市政府领导最后作表态发言。恳谈结束后，温岭市人大常委会及时跟踪督促政府部门落实恳谈意见，完善预算编制工作，并提交人代会审查批准。半年度时再举行部门(交通)预算执行民主恳谈，确保部门预算民主恳谈的质量和效果。同时，以电视专栏、报纸专版、温岭人大网专题的形式，对恳谈活动进行公开深入报道，让公众了解部门预算民主恳谈的全过程。2008年8月28日，温岭市人大常委会就交通部门1月至7月预算执行情况再次举行民主恳谈会，跟踪监督年初部门预算民主恳谈的落实情况。

  ——人代会分组专题审议部门预算。2009年3月7日，在人代会期间，用半天时间，分别就温岭市建设规划局、科技局、计生局的部门预算，组织召开了各有70多名代表参加的预算专题审议会。代表们对三个部门预算在认真审议的基础上，提出了大量中肯的审议意见，后经集中梳理为30多条修改意见。在市级部门预算民主恳谈与专题审议的基础上，温岭市人大常委会召开主任办公会议，就代表与市民提出的意见落实情况，专题听取市财政部门有关调整完善情况的汇报。

  （三）对进一步深化焦作财政管理机制创新的建议

  焦作的公共财政改革发轫于真实存在的现实问题，却映射出全国普遍存在的制度性问题；致力于脚踏实地地处理好当地问题，却逐渐触碰到许多关于公共预算、财政管理制度和政府治理模式等领域的深层次问题。更可贵的是，12年来，焦作财政改革从未停止过。持续不断的改革和创新，促使焦作的预算和财政管理制度变得更加精细化、民主化和高效化。当然，由于我国的公共财政改革正处于深化阶段，焦作作为地方财政改革的探索也存在一些尚需进一步完善的方面，特别是按照焦作市建设中原经济区经济转型示范市和创建全国地方公共财政改革示范市的战略定位和更高要求，课题研究认为，焦作市需要在今后一段时间围绕五个方面，进一步全面深化改革，提升政府绩效。

  1．深化预算绩效管理

  预算绩效管理改革是政府理财模式的重大变革，必然涉及观念的改变、机制的调整、体制的变迁、管理的转型等各个方面，不可避免地会出现一些困难和问题。如，计划与预算的整合有待加强。政府现行的中长期规划、年度计划与预算之间的关联性不强，在一定程度上影响了预算配置的针对性和有效性。又如，预算绩效管理与各部门传统管理模式之间存在矛盾。绩效预算最重要的管理基础就是各部门的绩效管理，但目前各部门在管理绩效化程度方面，从观念到实际操作与改革的要求都存在一定的差距，绩效预算改革引领治理改革的局面尚未形成。还有迅速增加的工作量与缺乏必要的人力之间的矛盾、尽快提升立法部门的预算能力问题、项目绩效预算和单位绩效预算的关系问题等，这些都是我国包括焦作在内的许多地方下一步预算绩效管理深入改革中需要不断加强研究和完善的环节。

  一是积极推进计划与预算的整合，夯实中长期规划和年度计划的预算基础，凸显部门预算的计划导向，根本解决计划、预算“两张皮”问题，使预算在贯彻落实政府施政方略上发挥最大的效用。二是完善覆盖预算周期的绩效信息形成机制。预算的编制和决策要有扎实的前期论证和系统客观的预评价，与项目库建设有机结合；预算执行过程要建立绩效信息动态生成和反馈机制，协调好财政信息与绩效信息之间的关系，最大限度地满足绩效管理的要求；预算的结果评价必须是结果而非产出导向，相关信息要体现可量化性、可说明性。三是逐步建立预算支出绩效考评结果与预算编制相衔接的管理制度，促使预算安排更加贴近中心、服务大局，更加符合部门和单位工作任务及事业发展计划要求，选择有关重点项目、民生项目，积极推行预算支出绩效考评试点，把有限的资金配置在经济社会发展最需要的环节，着力提升财政资金的使用效益。四是在政府治理变革的大平台上，逐步形成预算绩效管理、公共资产管理、人力资源建设的协同推进机制，综合协调人、财、物的配置和管理，发挥综合效应。

  2．健全中长期预算编制

  编制财政中长期预算，对项目实行滚动预算管理，有利于实现财政预算与政府中长期规划目标的有机结合；有利于整合资金、集中财力解决事关全市经济社会发展大局的重大问题；有利于财政运行的平衡和稳固，特别是对重点支出项目预算实施跨年度管理，能够增强各年度之间财政支出的连续性。近年来，我国的政府预算管理面临着许多亟待改进的方面，比如，对预算资金的使用缺乏制度上的约束，政府的施政重点和优先领域未能从职能转变上真正体现出来；预算存在非效率性使用现象，预算超收、年底突击花钱的情形反映出政府预算缺少中长期规划、政策目标与预算相互脱节。同时，由于缺乏中长期规划，预算的控制机能对于应对额外预算需求束手无策，预算过程缺乏法律上的严肃性和决策上的科学性。

  焦作市作为财政部编制财政中长期预算的试点市，2009年已对市直32个部门试编了2010~2012年财政中长期预算，积累了一定经验，打下了良好基础。但是，在预算编制过程中尚有几个亟待解决的难题：一是预算流程未能充分体现“四权分离”制衡机制的内在调控功能，突出反映在预算编制、执行和监督的职能缺少切实有力的制度保障；二是预算编制在时间安排上与政府部门的规划不同步，无法实现政策目标与预算编制的一致性；三是部门条块分割，资金分配上各自以部门利益为重，使得预算编制不能真正体现全局利益；四是预算编制缺乏中长期规划指导，部门申报的年度预算只注重眼前利益。今后一段时间，应积极借鉴国内外相关成功做法和经验，健全中长期预算编制工作。

  一是扩展编制滚动预算的部门和项目的范围。编制滚动预算的部门应主要包括承担市委、市政府中心任务较重、分管项目支出较多、职能领域对全市经济社会发展影响的部门。预算项目包括编制滚动预算部门所承担的关系全市经济社会事业发展以及改善民生等重点支出的所有项目。当前，应在已有的部门和项目中作相应扩展。二是编制财政中长期发展规划。依据国家和省国民经济发展的战略规划和财政规划、焦作市政府在一定时期内的重大战略部署和全市经济社会发展中长期规划，研究制订财政职能领域内经济社会事业发展中长期规划，明确发展目标、投入重点，相关部门提供部门中长期规划，作为编制全市财政资金使用中长期规划的依据之一。中长期财政规划草案提交财政部门审定后形成正式的规划，作为编制滚动预算的基础和前提。同时，在规划初期，通过多种渠道广泛收集民意，作为编制规划的辅助依据。三是确定优先发展的政策目标。各部门根据中长期规划确定的优先发展领域，确定分年度的事业发展计划和发展性支出总体安排思路，包括财政资金投入方向、领域，重点支出项目及绩效目标，以项目计划书形式提交财政部门审定。四是建立滚动实施的预算项目库。在编报年度预算项目时，各部门原则上应在上一年度上报的项目基础上细化完善，除上级新出台的需年度预算必须落实的政策性增支事项外一般不重新编报。财政部门每年对各部门滚动预算项目进行审核后，将符合要求的项目分别导入财政多年期项目库备用。同时，按照零基预算原则，阶段性发展目标实现后，各部门要及时取消旧项目，安排新项目，确保职能领域公益性和建设性项目支出的连贯性和持续性。（九）

  【前期回顾】3月28日、4月5日本报5版先后刊发“一、引言”、“二、焦作财政管理机制改革的动因和历程回顾”。4月12日、4月19日本报5版刊发“三、焦作财政管理机制创新的主要内容与成效”。4月26日、5月3日本报5版刊发“四、焦作财政管理机制创新的主要经验”。5月10日本报5版刊发“五、面对‘十二五’的总体取向、横向借鉴和关于焦作财政管理机制创新的思路与建议：（一）‘十二五’期间国家财政改革的基本取向，（二）我国其他若干地区财政管理机制创新的案例分析1.河北省，2.上海闵行”。