通过在河南省焦作市四个多月的调查研究，我们可以得出一个结论：财政改革可有效预防腐败和化解民众负面情绪，财政改革是解决腐败和民众负面情绪这两大中国深层次矛盾的利器。但同时，我们又隐约感觉到焦作财政改革抽象出来的“东西”，却可以制度性解决腐败和民众负面情绪等中国深层次矛盾。“财改技术工具论”与“财改本质解决论”就这样碰撞起来。难道财政改革不仅可以带动根除腐败和民众负面情绪，解决中国核心矛盾，而且能带来中国的进步时代？

  上篇：美国“进步时代”之鉴

  当我们把中国当今现代化过程中遇到的客观困境放在全球历史的视野下，似乎触类旁通。

  一、美国的腐败、民众负面情绪期

  曾经有这样一个国家，它用短短的30多年时间从农业国一跃成为一流的工业国；它的经济奇迹般增长，被誉为“拥有这个世界上迄今为止最庞大的经济权力”；它的工业化程度甚至令老牌工业强国黯然失色。然而在光鲜的外衣下，腐败和民众负面情绪却难以掩盖——它承办了“世博会”，却因为展览区与贫民区显著的差异而被讥笑徒有其表；它腐败丛生，政府成了大企业家的传声筒；它内部食品安全问题严峻，毒牛奶、死老鼠香肠都是餐桌上的常客；农民被高昂的铁路运费绑架，不得不背井离乡，涌入城市——这又使住房问题成了成千上万人的心头之痛……一系列深刻的社会问题使得所有人都意识到：这个国家已经走到了十字路口，每个公民都是这辆列车上的乘客。这个国家，正是19世纪90年代到20世纪20年代的美国。那时，腐败横行。党魁政治恶性发展，政府腐败触目惊心，民主政治被大财富集团任意践踏。如著名的威廉瑞德和“塔麦勒会堂”腐败案。美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。各州和地方法官的选派、议会选举和立法程序都受到了腐败集团的影响和控制。那时，民众负面情绪沸腾，社会矛盾异常尖锐，贫富差距更为悬殊，财富日益集中于少数人之手，广大社会成员未能从经济发展中获益，仍旧生活在贫困之中。1893年，全国9％的家庭占有全国71％的财富。罗伯特·亨特在《贫困》一书中讲道：“很可能，在相当繁荣的年代，处于贫困之中的人不下1000万。”据他推算，1904年，全美国至少有400万人靠救济生活。危机也是转机。正是在这段时间内，美国社会完成了一系列进步的改革运动，从根本上完成了国家治理结构转型，从而开启了美国的“进步时代”。

  二、“进步时代”如何开启

  香港中文大学教授王绍光曾撰文表示，19世纪90年代到20世纪20年代，美国解决腐败和民众负面情绪这些核心矛盾，出路在于进行了一系列的制度创新，其中尤为重要的则是现代财政制度建设。

  “进步时代”也是美国现代财政制度的成型期。在此之前，美国财政制度既杂乱又低效，藏污纳垢，完全不对民众负责。就收入而言，那时的税种极多，凡是想象得出的名目都可用来向民众征税。但那么多税种却无法使国家汲取足够的财政收入。就支出而言，那时还没有现代意义上的预算。每一个政府部门自己争取资金，自己掌控开支。一级政府并没有一份详尽而统一的预算。这样，民众和议会都无法对政府及其各部门进行有效的监督，为贪赃枉法留下无数机会。

  在“进步时代”，美国从收入和开支两方面对其财政制度进行了彻底改造。

  在收入方面，最重要的变化是引入了个人所得税和公司所得税。当然，引入所得税曾遭到保守势力的顽强抵抗。他们耸人听闻地说，所得税体现的是共产主义和社会主义的原则。最高法院也宣布这种税违反美国宪法。不过，形势比人强。到1913年，50个州中有42个州批准了宪法第十六条修正案：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税。”

  相对以前杂七杂八的税种，所得税有三大优势：一是简单，用一个税种替代了一批税种。二是公平，税负是依据经济能力分配的。三是高效，这一类税产生的收入比其他任何税种都多。这三大优势有助于缓解美国当时面临的严峻挑战：急剧的社会变迁引发尖锐的阶级冲突，而政府缺乏再分配能力应付种种危机。在以后的年代里，所得税在美国财政制度中扮演了“挑大梁”的角色。事实上，所有发达国家都或迟或早经历了引入所得税的过程。现在，所得税在所有这些国家都是最重要的税种。

  在支出方面，最重要的变化是引入现代预算制度。直到20世纪初，在美国，所谓预算不过是一堆杂乱无章的事后报账单。对政府某部门的拨款只是一个总数，开支分类是没有的，细目也是没有的，不准确，更谈不上完整。在这种情况下，美国虽然号称民主，民众实际上根本无法对政府行为进行有效监督。结果，腐败现象屡禁不绝。人们对腐败的厌恶和愤怒成为改革的动力。1905年，一批人设立了旨在推动纽约市预算改革的纽约市政研究所。今天大名鼎鼎的布鲁金斯研究所便是由它演化而来的。这些预算改革者指出，预算问题决不仅仅是个无关紧要的数字汇总问题，而是关系到民主制度是否名副其实的大问题。没有预算的政府是“看不见的政府”，而“看不见的政府”必然是“不负责任的政府”。“不负责任的政府”不可能是民主的政府。预算改革的目的就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府”。“看得见”，人民才有可能对它进行监督。在这个意义上，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度控制方法”。

  改革派的意思很清楚，与其对人们的愤怒置若罔闻，听任矛盾激化，不如进行预算改革，缓和阶级冲突。

  那么，什么样的预算才算是现代意义上的预算呢？

  第一，它是一个关于未来政府支出的计划，而不是事后的报账。

  第二，它是一个统一的计划，包括政府所有部门的开支。

  第三，它是一个详尽的计划，要列举所有项目的开支，并对它们进行分类。

  第四，对计划中的每项开支都要说明其理由，以便对开支的轻重缓急加以区别。

  第五，这个计划必须对政府的行为有约束力，没有列支项目不能开销，列支的钱不得挪作他用。

  第六，这个计划必须得到权力机构（议会）的批准，并接受其监督。

  第七，为了便于民众监督，预算内容和预算过程必须透明。

  当时，美国反腐败还有另外一支生力军，即所谓“耙粪者”，或以揭露黑幕为己任的新闻记者。但预算改革者的思路与“耙粪者”很不一样。后者把重点放在反腐败上，而前者认为，防腐败比反腐败更重要。在预算改革者看来，腐败不是人品问题，而是制度问题。只要制度安排上存在大量漏洞，腐败的出现是必然的，不管花多大力气反，不管惩罚力度有多大，效果也不会明显。因此，要降低腐败出现的可能性，重点必须放在堵塞制度漏洞上。预算改革的目的正是为了堵塞制度漏洞。在预算改革者的敦促下，纽约市在1908年推出了美国历史上第一份现代预算。当然这份预算还很粗糙，只有市政府的四个主要部门拿出了分类开支计划。以后几年，纽约市的预算日臻完善，到1913年，预算文件已从1908年的122页增加到836页。纽约市的经验很快引起了美国其他城市的兴趣，它们纷纷索要市政研究所编制的“市政会计手册”，并派人到市政研究所举办的培训班学习。不久，“预算”这个词就像“民主”和“社会正义”一样变成美国的日常用语，任何政治参与者都能朗朗上口。到1919年，全国已有44个州通过了预算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的预算法。初战告捷后，纽约市政研究所的大将移师美国首都华盛顿。在他们的努力下，国会终于在1921年通过了“预算与会计法”。至此，美国的预算改革可以说是大功告成了。

  三、“进步时代”之鉴

  看似不起眼的预算改革对美国后来的政治发展产生了巨大的影响。王绍光表示，一方面，它将各级政府行为的细节第一次展现在阳光下，有效地遏制了腐败的势头，从而改善政府与民众的关系，增强了政府正当性。另一方面，它加强了政府内部的统一集中领导机制，提高了政府整体运作效率，造就了一个更强有力的政府。预算改革前，美国各州政府和联邦政府都是由议会主导，威尔逊总统把它称做“国会政府”。预算改革将权力转移到行政部门，促使了美国现代总统制的形成。人们一般认为，罗斯福的“新政”挽救了美国的资本主义。这种看法只对了一半。如果没有预算改革作铺垫，即使罗斯福有实行“新政”的愿望，分散而低效的体制也完全可能让他的计划无疾而终。在这个意义上，我们可以说，预算改革对缓解美国社会矛盾功不可没。

  王绍光表示，美国的经验对我们至少有三点启示：

  第一，公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度。

  第二，从收入和支出两方面改造公共财政是遏制腐败、增加政府透明性、调节收入分配、缓解社会矛盾、提升国家能力的制度条件。

  第三，改造公共财政是政治改革的最佳切入口。不改造公共财政，无论是基层民主，还是更大范围的民主，都难以发挥实效。改造公共财政的过程，实际上也是政治改革的过程。但财政改革是低调的，不会过分提高人们的期望值；它是具体的，比抽象谈论“政治民主”更容易操作；它是务实的，可以在不太长的时间里产生看得见的变化。（一）