前期回顾：7月12日7版刊发《上篇：美国“进步时代”之鉴》。

  中篇：中式“进步时代”初探

  从美国“进步时代”时期的事实看，腐败与民众负面情绪的产生在某种程度上与是不是采取民主或威权的统治方式关联性不大。或者说，即使采取了选票式民主，腐败与民众负面情绪依然会爆发。而财政改革，则是破解核心矛盾、推动“进步时代”的一剂“解药”。中国焦作的财政改革，与美国“进步时代”显然有着异曲同工之效。不过，焦作市财政局局长申相臣表示，他们当时搞财政改革，是被焦作现实难题“倒逼”的，是一种责任使然，是一种智慧“动作”，是为了解决现实问题而改革，不是为了改革而改革，不是为了出名、出风头，当时更没有想到过美国的“进步时代”。如今，我们把焦作财政改革与美国曾经的“进步时代”相连，并结合“破解中国核心矛盾”、“探解中国进步时代”这两个主题，又会得出怎样的判断呢？

  一、焦作财改带给中国的“具象价值”

  提起安徽小岗村，我们想到的“具象价值”是大包干，这种价值当然是对整个中国层面而言的。研究焦作财改，其“具象价值”又是什么呢？记者在焦作长达4个月的实地采访调研发现，焦作财改的具体创新措施非常多，起码有几十上百项，持续时间也非常长，至今已有12年，并且形成了一个体系，归纳起来，主要有七大项中国“具象价值”。

  1.政府会计改革。改革之初的叫法是政府会计委派制，即取消了政府各单位原先的会计，由政府直接委派，对政府负责，由财政直接管理，而不是再隶属于原单位。这其实把财务控制权由部门收归了政府，政府也终于可以真正地拥有了政府财务控制权。2.复式预算。焦作现在已经形成了包括政府公共预算、社会保障预算、政府债务预算、政府采购预算、政府基金预算、政府投融资预算、国有资本经营预算、政府非税收入预算、社会性别反应预算等在内的复式预算体系。这终于让地方政府第一次有了一本涵盖所有政府收支活动的明细账。3.预算公开。焦作已经是中国最早的财政透明度最高的地方政府，把预算能公开的都即时公开了。在学理上的价值是，焦作是中国第一个“看得见”的地市级政府，由此也可以成为第一个“不能不负责任”的地市级政府。最大的现实价值则是，中央最头疼的吏治问题可以很好地解决了，中央不可能直接管好每一个官员，但财政公开则可以有效地预防官员的政府性资金腐败。4.参与式预算。焦作在中国政府预算运行的链条中，增加了几大环节，分别为信息公开、社会听证（百姓听证）、专家论证、人大初审，这等于将以往的“政府内部分钱”变为“公共分钱”，或者说，形成了预算民主和财政民主的雏形。但同时在这一环节中，党和政府的财政决策权并没有被弱化，反而得以强化。“民主”也有，“集中”也有，“依法”也有，总体上依然是集中下的民主与法制。这种模式具备相当独特的中国价值。5.非税权一统。焦作很早就将部门的非税权收回了政府，由财政集中管理。这应该是中国地市级政府首次完成了非税权的统一（税权归属中央政府，地方政府只拥有非税权）。这种财权的集中，无疑为地方政府集权治理模式提供了相匹配的物质基础。6.财政管理权分权制衡。焦作财政实施了“预算编制、预算执行、财政监督、绩效评价”四权分离制衡的改革，并将局机关原有人员打破科室限制，分别划入四权所代表的各自委员会，其中的两大革命性价值已经在《防腐解药》中体现，预算编制权改变了以往“内部分钱”的方式，可以真正实现集中且按需配置财政资源，而财政监督权则让形式上的财政监督变为了实质性的财政监督，也从制度上杜绝了财政腐败。至于绩效评价权的改革效果，目前还没有充分显现出来，如深入推进下去，则会让政府花钱有了“成本收益意识”，从而提高政府绩效与“产出率”。总体而言，这种财政管理权的分权制衡，只是执行权的分权制衡，而不是党和政府决策权的分权制衡，并没有影响到党和政府的领导权威，反而强化了党和政府的领导力。比如，政府集中财力办大事从口号变成了现实。7.监督前移。一般来讲，监督往往处于“事后”，是一种“马后炮”，到“覆水难收”时唯一的办法是处理人，而损失的资金却难以收回。10多年来，焦作的财政监督特别是对政府资金的监督通过多种方式尽可能地迁移到事前、事中，对防止资金方面的腐败更具实质性意义和作用。在资金支付环节，设立了不隶属系统部门和分管领导的“资金监督岗”，起着“一夫当关、万夫莫开”的作用，任何资金不经监督岗在审批表上签字、本票上盖章难以出去；在资金报销环节，各会计站把着关，不合规不报销；在物品采购环节，公共资源交易中心公开采购；在工程款支付环节，必须先评审后支付。环环相扣的事前、事中监督模式使截留、挪用、侵吞政府资金的行为难以得逞，“江西鄱阳亿元资金卷逃国外”的悲剧、闹剧在“焦作监督模式”面前难以发生。以上七大创举和进步都有中国性价值。有的创举，中央现在已经在推进，比如预算公开；有的创举，方向已经明确，比如分权改革试验；有的创举则还在研究中，比如政府会计改革。

  二、焦作财改带给中国的“抽象价值”

  从“具象价值”走出来，焦作财改进步带给中国顶层设计的“抽象价值”又是什么呢？最有价值的可以中国化的“灵魂”又是什么呢？一位不愿具名的实务界学者称，中国的问题笼统来分，无非是官的问题和民的问题，前者现在表现为腐败，后者现在表现为民众负面情绪。解决了这两类问题，中国的“进步时代”也随之到来。其言外之意，焦作财改带给中国的“抽象价值”必须实践化，而不是停在理论的空中楼阁里。如此，焦作财改带给中国的“抽象价值”只有两点，他表示：“这两点能进入顶层设计，足矣！”

  其一，“透明”+“执行权的整合与制衡”。这一点是解决吏治公共资金使用权腐败问题的关键。一位实务界学者称：财政对官员腐败问题是怎么制约的？咱先反着来看一下，官员做的很多事情根本不需要通过财政做。如果一个官员想做一些不为人知的事情，根本不需要财政，需要通过财政做的都是很笨的官员，智商不是很高的官员会通过财政小打小闹来做。从这个思路来考虑，在我们这样的国度里，官员有很多事情现在都需要来防范。目前预防官员腐败最需要做的是，把官员掌握的公共权力作为预防腐败的最好的切入点。官员所掌握的公共权力也很多，这些方面的公共权力太多，怎样进行防治？现在最容易管的，并且人们最能清楚看到的就是，先管好财政资金这块。这么多的公共权力里，最容易先管好的是公共资金。我说一个很现实的问题，你让官员现在公布他的财产，他会公布吗？很多人做不到这点，这个事情并不是说没有提，中间提了很多年，但没有做到，包括很多的公共权力，土地批租这些东西都是比财政资金之外大得多的东西，这些要公开透明，现阶段还做不到。但真正在这么多公共权力里，公共资金是最容易管好，也是最容易出成效，并且它是一个更容易渐进的过程。如果我们把公共资金管好了，下一步官员的财产能给大家公开吗？批租权能公开透明吗？慢慢地，公共权力就会透明起来，这需要逐渐推进的。中国作为一个有着中央集权传统的国家，与“进步时代”的美国是不一样的。我们中央政府操心的事，很核心的问题在吏治，而西方国家吏治并不是它的核心。具体到财政，我们可以通过财政来约束吏治。中央想效仿新加坡这种官员公布财产的制度，一时半会儿是不行的，但现在从财政上有突破，先把公共资金公布出来，后面再说其他的。所以这是第一个台阶，得先迈上去。一旦这个台阶迈过去了，公共权力最终全部透明了，腐败就可以得到根本性的预防，中央最操心的吏治腐败问题也就有了根本解决之道。此外，在公共权力执行过程中，还可以采取焦作财政探索的“执行权的整合与制衡”。焦作财政管理权四权分权制衡，其名称上传递出的主要内涵是分权制衡，但实质上不仅如此。

  这位实务界学者表示，首先是具体执行权的集中整合，然后才是分权制衡。比如，预算编制权是把财政内部分散在各个科室和各个副局长的编制权整合集中到预算编制委员会，也把各个部门一把手实际上拥有的编制权整合集中到预算编制委员会，还把分管市领导们实际上拥有的编制权整合集中到预算编制委员会，这就是具体编制权的整合集中。整合集中的同时，还有分权制衡。不是让权力完全集中，但对每一个权力还有相应的制衡，对每个权力要分解。编制权很集中，把过去的权力集中在一起，难道你不害怕这个权力发生更大的隐患吗？在这里面要有制衡，焦作从各个环节，第一是公开透明，是社会进行监督；第二是环节监督，社会听证、专家论证、编制预算的时候大家都来参加。大家唇枪舌剑，都是实打实地争。这种执行权的整合与制衡，不仅制约了财政官员的腐败，也制约了所有官员的腐败。这位实务界学者特意强调，这只是执行权的“整合与制衡”，并没有涉及决策权，没有影响到威权体制。这种透明和权力制衡，既是财改问题，又是政改问题，但改来改去不伤筋动骨。如果官的问题解决了，那么民的问题呢？

  其二，橘式结构下的民主。这是焦作财改带给中国的另一大“抽象价值”。上述那位实务界学者称，这一“抽象价值”，可以解决中国的民主问题，比如民生与今后的民权。橘式集权下的民主，需要厘清三个要素：第一，中国是一个“橘子”。他说，我们一定要清楚中国这种政治体制、历史传统。中国的体制类似一个橘子，美国的体制类似一个魔方。美国这种体制是联邦制的国家，50个州，每个州都有法律，它的整体结构是无论哪个州、是什么颜色，可以随便调。每个模块不管怎么调，魔方还是一体的。中国不行，中国的体制类似一个橘子。因为，中国是整体一个橘皮里的很多瓣，大一统。大一统情况下才有各个分瓣，所以中国最重要的是在大一统的囊括下的瓣，在这样的体制下它最健壮、最健全。这个橘子怎么长大，里边很多瓣各自竞相发展慢慢长大之后实力就出来了。如果你要把橘皮剥开，哪一瓣都不好受。事实上，中国这30多年来的经济发展正是得益于这种橘式结构体制。美国的体制重公民，其文化为基督教；中国则重家庭，其文化为传统的儒教。民主土壤和大一统土壤各有各的土壤结构。所以，美国是一个民主土壤结构的“魔方”，中国是一个大一统土壤结构的“橘子”。他再三强调，中国体制是橘式模式。第二，单纯的民主至上不适合中国。他举例说，从近当代来看，民国时代是近代思想最繁荣的时代，民主形式上很盛行，但是国力特脆弱。从远古的历史看，战国和春秋时代是百花齐放很繁盛的时代，但是国力脆弱四分五裂。第三，在切合上述两个要素下，焦作探索出了橘式结构下的民主。不止一位焦作财政官员向记者提到，上面的领导听说焦作已经实现了财政公开透明、百姓参与式预算和财政四权分离，都很诧异。他们应该诧异焦作很早干成了这些创举性的事。他们另一个更大的诧异是：焦作这种财改民主试验，会不会带来西方选票式民主，进而危害到现行的体制？实践给出的答案是：不会！相反，焦作探索甚至创造出了橘式结构下的民主。上述那位实务界学者称，从焦作参与式预算运行链条看，从财政的层面来说，财政只是政府的一个部门，财政先进行了一些民主的做法。1.信息公开，财政把下一年度财力测算情况向社会公开，这里引入了民主。2.部门申报。3.财政汇总。4.专家论证，这里再次引入了民主。5.社会听证，这里又一次引入了民主。6.财政编制。7.政府审议，政府常委会审议预算，这里的集权没有改变。8.市委决策，市委常委会领导决策定预算，这里的集中决策权同样没有改变。9.人大初审，焦作首次将人大的作用创新化，这里引入了法制。10.审计监督，这里引入了专业监督。11.人大批复，人大批复各部门预算草案。12.预算公开，这里又一次引入了民主。这12个流程，无缝连接一条线过去，谁也不影响，这个体系也很完善，既有集中，又有民主，还有依法程序，全部都通过。所以，这个体系是很完美的曲线。而最关键的是，预算的决策权仍然在市委、市政府，财政改革从形式上看似约束了政府权力，实质上从另外一个角度来看，权力是更加强了，让党和政府的集中决策权更加有力，也更加科学，使“加强党和政府的领导、依法治国、人民民主”这一制度模式真正落了地。焦作，就这样为我们探索出了中国式“进步时代”的雏形。（二）