目前，我市中心城市建设三年大提升行动已全面启动，涉及统筹新区建设与老城区改造等多个方面，其中城中村改造是一项重要内容。由于制约城中村改造的问题比较多，工作推进难度大，需要进一步提高思想认识，认真查找问题症结，采取多种切实有效措施，加快推进城中村改造进程。

  一、制约城中村改造的主要因素

  （一）思想认识有偏差。受“经营城市”理念和“市场万能论”影响，认为通过市场自身调节作用就能解决城中村改造问题，看不到“市场失灵”的一面，政府的主导作用发挥不够。如认为土地是紧缺资源，开发企业为寻求土地会积极主动投入城中村改造，政府无须出台那么多的让利政策，更不需要财政投入，改造中遇到的资金缺乏等问题由市场来解决；或者认为城中村改造中的土地资源是增加财政收入的一个途径，通过土地的“招、拍、挂”，政府可以获取更多财政收入。

  （二）市场调节作用空间受限。一方面，城中村建筑密集、人口密集，拆迁引发的矛盾尖锐复杂；同时，改造中安置房面积所占比例大，资金投入多且集中，可供经营开发的商业用地面积小，使市场的逐利空间被大大压缩，投资回报远远低于开发企业的预期收益。另一方面，城中村改造蕴藏着大量的社会问题，如土地处置、“农转非”、撤村建居以及干群矛盾、历史遗留问题等因素的存在，使市场的调节作用显得苍白无力。

  （三）缺乏具体的实施操作办法。“不以规矩不成方圆”。目前，城中村改造没有具体规范的实施方案，规划、建设、土地、房管、人防等部门对城中村改造没有一套针对性强、可供操作的办法，导致手续办理难、拖延时间长、服务跟不上、效率低下的情况长期存在。如土地出让、资金筹集、项目审批、拆迁安置等诸多方面在城中村改造工作具体实施中出现无章可循、无据可依的局面，一些开发企业即使有开发意向也不知道从哪里做起，影响了工作进程。

  （四）三个积极性未能充分调动起来。一是开发商的积极性未能调动起来。由于现有的优惠政策项目少、力度小，而且存在一定模糊性，造成开发商持等待观望态度的现象普遍且长期存在。二是村民的积极性未能调动起来。一方面，集体经济弱的城中村无力改造，村民丧失改造信心，只好“听天由命”，顺其自然；另一方面，由于目前城中村居民住房面积较大，空闲房屋多用于出租，部分村民既得利益不愿失去，宁愿维持现状，对改造出难题、不配合。三是城区政府（管委会）的积极性未能调动起来。由于城区政府（管委会）对土地出让收益没有管理、支配和使用权，资金协调问题出现梗阻，而城中村改造资金投入巨大，一定程度上影响了区级层面的积极性。

  (五)工作方式方法缺乏科学性。一是由于城中村改造没有工作重点，“心有余而力不足”的状况表现突出，缺乏成功的城中村改造项目，无法形成典型示范带动作用；二是工作中“先拆迁后安置”的惯性思维模式不同程度存在，由此引发工作中的矛盾尖锐复杂，导致工作无法推进；三是未能对城中村与城市棚户区的改造进行通盘考虑，引发了一些新的矛盾。如棚户区改造与城中村改造共性很强，可是棚户区改造中的优惠政策等措施明显优越于城中村方面，导致一些开发企业对参与城中村改造的等待观望情绪更浓，使城中村改造工作更加被动。

  二、几点建议

  全国许多地方的城中村改造经验和事实证明，单一的行政手段或单一的市场运作方式都会影响城中村改造进程，应充分发挥政府主导和市场调节的互动作用，通过一系列行之有效的工作方式和方法，切实加快城中村改造工作进程。

  （一）思想认识应再提高。要充分认识到对城中村进行改造是中心城区繁荣发展的必然要求，工作开展得越早就越主动，越晚越被动，必须加快推进。后延时间越长，将来付出的经济成本和社会成本就会越大。同时，要认识到城中村改造不同于普通的房地产开发，应坚持社会效益最大化原则。就政府而言，城中村改造最大的收益不应停留在经济（如土地出让带来的财政收入）方面。如果通过有限的财政资金投入能够带动更多的社会资金投入城中村改造，实现短期内提升城市功能和形象、改善和提高群众生活水平的目标，就应该积极而为，不能因小失大。认识到这些，工作主动性就会大大增强。

  （二）构建一体化管理建设模式。棚户区和城中村除土地属性、户籍制度有所差异外，二者的改造进程具有很强的共性特征。鉴于棚户区改造的相关政策明确具体，操作性和针对性强，行为规范，可统筹考虑将棚户区和城中村互为分离的碎块管理建设模式调整为棚户区和城中村一体化管理建设模式，统筹安排，整体推进，较好地解决城中村改造缺乏具体实施操作办法的问题。

  (三) 努力调动参与者的积极性。一是出台针对性强、力度大的优惠政策，做到条款明、实惠多、能落实，充分调动开发企业参与的积极主动性。如在城中村改造中免收各种行政事业性收费、政府性基金，对经营服务性收费项目按低限减半征收。通过具体明确、力度大的优惠政策，促使开发企业打消等待观望情绪，早决策，早行动。二是让利于民，真正让群众成为城中村改造的最大受益者，调动群众参与城中村改造的积极性。三是将土地出让收益全部返还各区政府，由区政府根据辖区城中村改造情况统筹安排使用，以确保实施主体“责、权、利”的有机统一，调动区级层面的积极性。

  （四）财政资金应“有所为有所不为”。市区两级财政资金的有限和选择性投入能够助推市场要素充分发挥其聚资功能，起到四两拨千斤的作用，可以较好地解决市场调节作用空间受限的问题。如对集体经济弱、商业价值不高的城中村进行改造，应通过市区两级财政资金、群众和开发企业自筹资金等共同投入由政府主导开发的方式统筹解决；对“热点村”或集体经济强的城中村改造，则主要依靠开发商或村集体自我融资的方式解决，政府通过政策予以引导支持。

  （五）工作推进程序应人性化和科学化。为赢得群众的信任、理解和支持，在整体工作推进过程中，应坚持“安置——拆迁——出让——建设”的先后程序，最大限度减少各种矛盾，维护好群众利益。同时，要遵循“集中力量、重点突破”的工作原则，具体抓，抓具体，充分发挥以点带面的示范带动作用。如优先选择2～3个改造愿望强烈、条件比较成熟、开发规模比较大的村庄作为重点项目集中力量先行突破。通过项目改造后群众生活、环境、就业等方面的巨大变化而产生的“谁改造谁收益”的示范效应，调动广大群众寻求自身改造的积极主动性。同时，其所产生的影响一定程度上也能调动开发企业参与城中村改造的积极主动性。

  （作者单位:市政府发展研究中心）