人民网焦作3月4日专电（记者郝峰磊）在一般老百姓眼里，政府就是权力的化身。从专业角度看，权力有多种，而基础是财权，要做事必须要花钱，恰如古人所谓的“兵马未动，粮草先行”，又如西方预算决定政府行为边界，可见财权之重要。

  上个世纪末，中部省份河南的一座小城里，一帮对公共财政充满憧憬的财政人开始了悄声无息的尝试：用制度给财权造一个笼子。

  一场前无先例的财权变革大戏在焦作展开大幕。

  “晒权”：不让雾霾遮望眼

  2013年2月18日，焦作地方两会召开，与满眼雾霾的天气相比，人大代表和政协委员的心情却是极为明朗的。

  在步入会议中心之时，财政部门专门为会议制作的专题片正通过大屏幕向代表、委员公开道路大修、农机补贴等民生实事，动态放映。

  “教育支出1.08亿元，社保医疗支出1.96亿元，城市建设支出1.98亿元……”，伴着音乐和动漫，会议大屏幕上详细解读政府财政预算为百姓花了多少钱、办了哪些事。

  但曾几何时，一些地方的群众感到政府远了，隔膜多了，看不清楚了。

  只要涉及政府权力公开，一些权力部门要么犹如羞答答的玫瑰，要么就如临大敌，拒人于千里之外。即使公开的东西，也让人如雾里看花，不知所以然。

  一个看不清的“影子政府”，会是一个“负责任”的政府吗？

  政府公信力的基础就是要老百姓看见政府是如何运作的。民众的知情权、参与权、表达权、监督权，就是要让政府权力运行公开化。

  世界上怕就怕“认真”二字。

  全国政协委员、上海财经大学蒋洪教授是个特别认真的人。2009年11月，他的团队对焦作政府财政进行了113项工作测试，《2010年财政透明度报告》评估“焦作是中国财政最为公开透明的地方政府”。

  深圳市民吴君亮2008年曾向十多个中央部委和十几个城市提出查阅政府预算申请，均以失败告终。

  阳光卫视的记者和吴君亮发现，焦作市委、市政府在“亮晒”上也很认真，公开晒领导工资，市民可查询政府财务账单。

  就在别的地方还在为政府预算是否是“国家机密”争论时，还在为“三公消费”公布犹豫时，焦作市已在全国率先实现政府财政公开，预算公众参与。

  2012年11月，市财政局办公室接到预警通知，当年业务招待费不能再支了，因为预算指标快用完了。发出通知的是政府会计中心第四会计站，这个机构曾是市财政局一个下属机构。

  各单位“三公消费”的支出上限，每季度设置预期警戒线，当达到或超过这个警戒线，就会受到警示甚至限制。

  这相当于交通岗的红黄绿灯，需要停车刹车时，会有黄灯、红灯亮起。

  这只是全市机关事业单位的一个缩影。2010年以来，焦作市纪委、市审计局、市财政局联合开展的公务支出预警管理很有效果，全市“三公”经费总额连续三年零增长，2013年要在零增长的前提下再节约15%以上。

  “集权”：不让钱体外循环

  实行全口径财政预算管理和监督，小政府推进大服务，首先需要财权事权的相对集中。

  在焦作，财权集中在地方政府手中，它是在人大监督下为老百姓办事情相匹配的物质基础。

  取消预算外收入，全部作为非税收入，纳入政府财政预算，预算内、预算外一个口子管理。

  取消单位原分散采购，所有货物、服务由政府实行统一采购。

  推进政府会计改革，各单位会计人员统一委派管理。

  国库单一账户，取消各单位银行账户，一个口子支出。

  土地收入实行收支两条线，作为政府基金收入集中管理。

  政府债务纳入统一管理，编制政府债务预算。

  ……

  乱收费、乱摊派严重，经济秩序混乱、会计信息失真，甚至各单位有多少钱，有多少小金库。这是1998年前后的事情。

  历时十多年，焦作市委、市政府逐步收回了各单位的财权。2002的CCTV-2新闻调查“财权的变革”曾真实再现这一历程。从部门权力到政府权力，政府真正地拥有了政府财政财务控制权。

  颗粒归仓，拣起的麦穗也是粮。焦作政府财政将集中起来的有限财力，更多地用到民生支出和务实之举上。

  党的十七大以来五年间，焦作政府财政改善民生投入累计达到340.5亿元，民生支出占公共财政预算支出比重达到64.7%。去年，财政用于民生支出占公共财政预算支出提高到71.6%。

  焦作是率先实现农业税减免和种粮直补的城市，目前城乡低保和五保供养标准全国领先。

  “制衡”：汲取财权正能量

  在西方经济学中，“鸡蛋放在一个篮子里”往往是最坏的结果。

  水能载舟亦能覆舟。过度集中的权力往往会导致难以预想的问题。

  2009年，焦作市委、市政府印发了政府性投资建设项目十个百分之百实施意见，其中财政项目要“二审”，即评审加复审。

  也就是说，焦作市所有政府性的投资项目，政府财政部门评审意见出来后，这还不算数，还要由监督机构和社会中介部门再审一下，看看你评审结论怎么样。

  权力监督的方式有很多，民主监督、法律监督、舆论监督，那么财权监督从何做起？

  焦作人大、纪检监察、审计等部门分别从法律监督等方面对财权进行监督和制约，推进岗位权力风险防控，让财政资金和财政队伍实现了“两个安全”。

  决策、执行、监督需要分权制衡。焦作将这一思想移植到财权内部管理之中，就是从预算这个核心入手，进行预算编制、预算执行、预算监督、绩效管理的制度设计和认真施行。

  预算，这是权力管控的法宝。打个形象的比喻，财政是“钱袋子”，预算就是拴紧钱袋子的那根“绳子”，拉紧这根绳子，管好这个袋子。

  2007年，焦作市实行预算编制、执行、监督、评价的“四权分离”权力制衡机制，成立全国第一家财政预算编制局和财政预算执行局，结合原有的财税监督局和绩效评价中心，形成一套完整的财政内部制衡监督体系。

  新理财首席记者曾在焦作实地调研4个月，他对焦作“预算治权”的认识不仅停留在此。

  焦作在中国政府预算运行的链条中，增加了几大环节，分别为信息公开、社会听证（百姓听证）、专家论证、人大初审，这等于将以往的“政府内部分钱”变为“公共分钱”。

  他认为，这形成了预算民主和财政民主的雏形。在这一环节中，党和政府的财政决策权并没有被弱化，反而得以强化。民主也有，集中也有，依法也有，总体上依然是集中下的民主与法制。这种模式具备相当独特的中国价值。

  权力制约，制衡协调，这种正和博弈，增加的是正能量。

  “治权”：让权力为民做主

  权力的规范化，是让权力为民做主，就是让权力为民办事。

  从2007年起，焦作市民每年都可以向自己关心的“十项重点民生项目”投票选择，市政府常务会议邀请人大代表、政协委员参加。市民可以申请旁听市人大会议议题，焦作“小李飞刀”来到市会议中心二楼第一讨论室旁听人大代表讨论。

  “小李飞刀”讲述了他的经历。从前，觉得人大会议非常神秘，对人大常委会如何工作也不甚了解。今天才知道，原来代表们所审议的每一个条款都有充分的论证，完全不是流于形式。更没想到，讨论也是如此激烈。一位代表甚至说：“我在城建部门工作多年，城市更大的遗憾和失误是领导造成的。城市规划一是要有前瞻性；二是要对历史和人民负责，不能得过且过；三是要民主。”

  焦作市公交系统财政项目听证会同样精彩。对于2000万元的预算，参加听证会的百姓并无异议，他们唯独把矛头指向了“数字化”。

  “焦作的公交现在还不完善，不少地方还没有做到出门就有公交站，现在就搞数字化太早了吧。”

  “在现有车辆上安装GPS，属于锦上添花，还不如用于购置车辆，这样更能发挥这笔钱的效用。”

  听证会的结果，最终把安装GPS的这500万元预算砍到了100万元。

  中国发展研究基金会就焦作基本公共服务均等化作出专门研究。以城乡居民对于公共卫生服务满意度为例，90%的城市居民认为自己享受的基本公共卫生服务有了明显改善，93%的农村居民认为有所改善。

  流连于世界地质公园中国云台山熙攘游客之中，记者观察河南焦作这座小城的地方政府财政改革，更感到其低调的作为与业界的众口皆碑，形成院内开花院外香的有趣现象。

  从“治权”到“权治”，实在是“抱法处势则治，背法去势则乱”。法家大师韩非子的“势治、法治与吏治”之说更可镜鉴。

  国家的一切权力属于人民。拭目以待，营造干部清正、政府清廉、政治清明的影像，焦作政府财政改革的小气候春暖花开。

  2012年“菜篮子”工程财政资金专家论证社会听证会现场。 云 涛 摄 (资料图片）