自1998年起，河南省焦作市坚持从实际出发，按照社会主义市场经济体制和公共财政建设的总体要求，紧紧围绕创新体制机制、规范权力运行、提高社会管理水平和公共服务能力这个主题，持续探索和实践财权变革入笼的制度设计、路径选择和操作时点，从理论和实践的结合上走出了一条符合中国实际、具有时代特色、有效破解难题、彰显宪政文明、深受群众欢迎的地方公共财政改革创新之路，被海内外媒体誉为“中国地方公共财政改革的标杆和样本”“中国公共财政最为公开透明的地方政府之一”。凤凰网2010年专题报道《读懂预算案改革参考》，把焦作公共财政制度10年改革作为样本与美国预算案、香港特别行政区财政预算案进行观察比较，呼吁“外部的良好制度，可以作为借鉴；内生的改革动力，更值得我们关注”。焦作财政改革的每一步，都远远地走在全国前列，由此创建的焦作模式，成为观察中国公共预算改革的重要样本。笔者作为焦作财改的亲历者之一，深入领会中央领导提出的“把权力关进制度的笼子里”的警示，倍加珍惜焦作市“财权入笼”的制度创新和实践成果，力图尊重历史，洞彻事理，解析路径，破解难题，提供借鉴，服务社会。

  不做假账：奠定财权入笼的基础

  曾有一位领导人一针见血，为上海国家会计学院题写校训“不做假账”，在国内外引起强烈反响，足以警示会计对经济社会发展和财权规范运行的极端重要性。不知是偶然还是必然，焦作财权变革的突破口，正是从管住会计不做假账开始的，并逐步把财权关进了制度的笼子。

  1998年前后，受亚洲金融危机冲击和焦作煤炭资源枯竭的影响，许多平时潜在的矛盾和问题集中爆发，一度导致焦作市1999年GDP下降了13%，财政收入和工业增加值分别下降了24%和12.2%，70%左右的乡镇公务员和教师工资不能按时足额发放，甚至基层政府正常运转都有困难。当时，焦作市行政事业单位的财务制度和花钱方式，与全国其他地方一样，财政部门只负责按照各单位申报的预算，将钱划拨到单位账户。至于这些钱怎么花、用到什么地方，充当“会计、出纳”的财政部门，根本无权无责，也无力无心过问。

  面对这些矛盾和问题，焦作财政按照市委、市政府的部署和要求，经过深入调研，向市委、市政府大胆提出了“管住会计，不做假账，财政资金全部入笼”和“部门预算、政府采购、财务公开、经济民主”等一揽子财权变革意见和建议，受到市委、市人大、市政府主要领导的高度重视和批示。1998年1月16日，焦作市政府令出台了《焦作市建账监管试行办法》，之后又相继出台了《关于在全市实行会计委派制的意见》《焦作市非税收入管理暂行办法》《关于在市直行政事业单位试行政府采购制度的意见的通知》《焦作市财税监督检查暂行办法》《关于大力推行政府采购制度的通知》等一系列政府指令性文件，为焦作财权变革进行了系统设计规划，并选准“牵一发而动全身”的会计人员委派制度创新为突破口，按照“先入笼再规范、先重点再全面、先管住再管好”的科学运作实践要领，朝着“把财权关进制度笼子里”的目标，一步一个脚印地务实奋进。

  2000年3月3日，焦作市直251个行政事业单位全面推行会计委派制度，原来的财务科被14个会计工作站所取代，财务印章由单位和会计站内外牵制共同管理，清理单位银行账户1200多个，全部纳入财政国库单一账户体系规范管理，原有的680多名会计记账工作，被全市统一考试择优录用的78名委派会计所替代。在保障预算单位资金所有权、使用权、审批权不变的前提下，实行国库统一账户、统一收付制度，单位财务报账实行一把手、纪检组长、报账员、委派会计联签会审。当时，从各单位清理出滞留、挤占、挪用、坐支的公共资金2亿多元，占当年焦作市本级地方财政收入的三分之一。

  会计委派制度改革，改变了财权内部人控制的人身依附关系，不仅使会计不想不能不敢再做假账，更重要的是使预算单位花钱不见钱，财政自己管钱不花钱。多年来，焦作市直党政机关和事业单位领导干部基本没有发生经济腐败案件，连续荣获全省党风廉政建设先进市称号。

  全口径预算：把公共资金关进预算笼子

  焦作市从2001年起在财政服务大厅向社会公开部门预算，并不断扩大范围，细化内容，提升绩效。2007年在连续多年公开政府财政公共预算的基础上，进一步编制并全部公开了包括社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算、国有土地使用权出让收支预算、住房公积金预算、社会性别预算、政府投融资预算和农村“三资”代理等10本复式预算，真实反映所有政府性资金的全貌和流向，真实反映所有预算单位的部门预算和决算，真实反映农村“三资”代理公开明白账，真正让老百姓想看啥就看啥。

  2004年，焦作市财政首次举办了预算听证会，邀请有关专家和部门人员，社会公众自由参与，对水利、卫生等项目公开质询问政，倾听民声。现在，焦作财政项目专家论证和社会听证已形成常态。每年该市有近万名网民参加市委、市政府“十件民生工程”评选投票，然后再组织专家、学者、人大代表、社会监督员以及普通民众参加专家论证和社会听证，为科学民主依法决策提供依据。

  中国财政科学研究所所长贾康曾高度评价：焦作的财政改革走在了全国地级市的前列，是一个先行先试的典范，一个带有标杆意义的地方。上海财经大学蒋洪教授发布了《2010年财政透明度报告》，考察并评价“焦作市是中国公共财政最为公开透明的地方政府之一”。

  2010年-2012年，焦作市“三公”经费支出实现了“零增长”。焦作市纪委、财政局、审计局等部门联合起来，将“公车消费、公费出国、公务接待费支出”预算公开与预警控制结合起来，使费用支出保持了良性运转。近三年焦作市公款出国(境)团组、人数分别比2009年下降24.2%、12.6%，公款出国(境)、车辆购置与运行、公务接待等各项主要公务费用支出分别下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投资建设项目“十个百分之百”全程管理后，审核资金近300亿元，审减资金32亿元，审减率10.7%。

  财权入笼：实行分权制衡风险防控

  一系列的财权变革，不只是为了约束监督别人，更重要更关键的是牺牲本部门和个人的利益。2007年，按照决策、执行、监督分权制衡的思路，焦作财政打破科室界限，整合内部职能，实行“收支分离、管办分离、账款分离、钱物分离”“管钱不花钱、花钱不见钱”的预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价四权分离操作，既相互制约又有效衔接并高效运作的“扁平化大办公”运行机制，重点解决权力集中过大和廉政风险易发问题。

  一是决策、执行、监督、评价分权制衡。报经市委、市政府批准，在不增加人员编制和行政成本的前提下，创立了财政预算编制局、执行局、监督局和绩效管理中心，在管理架构、程序运转、业务操作等方面实行分权制衡，实现了财政资金科学分配、快速拨付、程序监督和绩效管理的新机制。

  二是公共预算、复式预算分权制衡。将公共预算和政府基金预算的编制权与社会保障、国有资本、政府债务等复式预算的编制权，分解到预算编制局和社保科、企业科、债务科等有关科室，复式预算与部门预算同安排、同部署、同编制，各种预算数据指标之间，相互衔接，相互印证，相互校验，实现财政内部科室(机构)之间和整个预算编制过程之中的有效管控与制衡。

  三是直接支付、授权支付、政府采购分权制衡。将预算执行权分解到国库支付中心、政府会计管理中心、政府采购办等机构，分别担负政府预算资金的申报录入、审核批复、资金控制、账务财务、采购监管等职责，在机构和业务上既分工协作又相互制约，实现信息流、资金流、现金流、票据流等无碍流动和有效流转。

  四是全员、全过程、全方位大监督分权制衡。建立由纪检组长负责、独立行使监督权的预算监督委员会，实行纪检监察统一领导下双重管理体制的派驻监督检查员制度，将财政监督的触角延伸到预算管理的各个领域和每个环节，切实做到岗位监督和风险管控无死角。

  五是评审、复审、绩效评价分权制衡。规划设计整合了以项目评审、复审监督、中介评价和绩效管理为一体的绩效管理中心，按照政府性投资项目实行“十个百分之百全覆盖”和引入第三方评价结果公开的要求，对评审机构出具的评审报告再评审，对中介机构出具的评价报告再评价。

  同时，焦作市委、市人大、市政府先后出台了《关于完善公共财政体系推进和谐焦作建设的意见》《焦作市市级预算监督暂行办法》《焦作市市级预算管理暂行办法》等15项重要法规制度办法，从制度层面进一步规范了财政与预算单位、企业单位等之间的关系，规定财政部门在预算编制、非税管理、信息公开等方面的工作责任和任务。具体操作上，有针对性地制定完善了局领导班子“三重一大”、政务公开等廉政制度，党内监督制度、民主生活会等党建制度，财政资金运作管控制度、财政行政处罚案件主办人制度等。根据制度规定、业务规律和职业特点，梳理岗位权力170项，查找风险点365个，制定“一对一”防控措施。特别是制约监督“一把手”权力，按照“内方外圆”大办制工作机制，建立重大决策委员会、预算编制委员会等17个集体领导小组和协作制约办事机构，真正实现科学民主依法决策。对预算资金安排、财政资金评审等重点岗位权力，在所有政府来文处理意见反馈等关键环节，必须签署财政预算监督委员会意见，真正形成制度化、程序化制衡。

  “财经沙盘”：财权入笼的技术支撑

  2007年，焦作市财政局利用先进的电子网络技术，自主研发设计了一套将制度和技术高效结合的新型综合管理与决策支出系统“财经沙盘”，汇集了焦作市财政、经济等多方面信息，为继续深化焦作公共财政改革创新提供先进的技术服务与支撑。自2008年起，只要打开网络进入焦作“财经沙盘”信息系统，社会公众就能够随意查询年度预算、年度决算、预算执行、统发工资等至少14项内容，财政收入、预算执行、经济运行、部门工作一目了然。

  一是“财经沙盘”信息管控。“财经沙盘”从财政核心业务管理和人员动态管理，到预算信息公开和财政透明化建设，再延伸到深化细化预算、财税信息联网、公共财政改革与建设等各个领域，将每一个岗位联系到信息系统之中，将每一分风险展示在干部职工面前，实现了岗位权力风险防范实时、在线、动态信息管控。二是“财经沙盘”风险预警。“财经沙盘”与财政服务大厅、行政服务中心、公共资源交易中心等社会管理和公共服务窗口的电子触摸屏相连，实时、动态、准确地公开财政信息，自觉主动接受社会公众随时随地的监督检查，在保障公民知情权、参与权和监督权的同时，最大限度地防控岗位权力风险的发生，靠“制度+科技”的防腐解药取信于民。

  结果导向：实践检验财权入笼成效

  焦作财权变革持续运作15年不停步，昭示了改革深入人心的时代背景和焦作勇于担当的奉献精神，累积了许多民众的智慧和勇气、制度创新、实践经验和文明成果，创造了中国特色财权规范运行的制度笼子，收到了“牵一发而动全身”综合改革的良好效果。

  2012年，焦作市地区生产总值1576.3亿元，增长11.3%，分别高于全国、全省平均水平3.5个和1.2个百分点。全口径财政收入160.9亿元，其中公共财政预算收入85.1亿元，增长14.3%。人均公共财政预算收入和人均公共财政预算支出分别达2414元和4718元，高于全省平均水平372元和144元。规模以上工业增加值910.3亿元，增长14.2%。全社会固定资产投资1154.2亿元，增长21.6%。社会消费品零售总额437.2亿元，增长15.4%。城镇居民人均可支配收入20136元，增长11.8%，高于全省平均水平2.3个百分点。农民人均纯收入10113元，增长13.6%，高于全省平均水平2.3个百分点。

  同时，焦作市财政局连续荣获全国文明单位三连冠、全国财政系统先进集体和河南省人民满意公务员先进集体等称号。

  2005年至今，焦作市在国家重点工程南水北调征迁中，涉及城区拆迁房屋134.79万平方米，征迁人口达5846户2.26万人，但无一例群众上访事件。国家领导人亲笔批示全国借鉴焦作“以人为本、和谐征迁”的做法和经验。

  10多年来，焦作市没有出现过重大恶性群体性事件，连续多年人民群众安全感指数达到95%以上，居全省前列，被评为平安建设先进省辖市；先后荣获中国地方政府管理创新奖、首届中国投资环境百佳城市、跨国公司最佳投资城市等称号。2012年，焦作市被中纪委监察部预防腐败局确定为全国党风廉政建设和岗位权力风险防控体系建设示范点，河南省在焦作召开现场会总结推广先进经验。

  财政部与世界银行合作的技术援助项目(TCC4)显示：焦作市人均GDP、城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民家庭人均纯收入五项指标高于全省平均水平。其中，90%的城市居民认为自己享受的基本公共卫生服务有了明显改善，93%的农村居民认为有所改善。

  焦作实践证明，财改可以开启进步时代。实现“中国梦”的文化底蕴、内生动力和勇气智慧，来源于人民群众和社会实践，财改“牵一发而动全身”，必须走顶层设计与基层实践相结合的积极稳妥的改革创新之路，真正把权力关进制度的笼子里，为人民管好“钱袋子”，让人民的钱更好地为人民谋利益。    （作者系焦作市财政局局长）