2012年以来，长期在一线办案的老张感觉，办理“两规”手续越来越严格了。

  张是某市纪委案件室负责人，据他回忆，上个世纪时，对被调查人实施“两规”措施没有那么复杂。“现在不仅是办理‘两规’的手续要求严格了，就是对被调查人采取‘两规’的场所以及‘两规’使用期限都要严格掌控。”老张说。

  这些变化，源于2012年出台的一份文件，题为《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》。“执纪者必先守纪，监督者必受监督”。事实上，随着反腐败深入，中央纪委在惩治腐败的同时，对自身监督力度也在不断加强，每隔一段时间，都要出台规范“两规”的文件。

  “两规”与“两指”

  媒体公开报道中的“双规”一词，正式文件中则称之为“两规”。中国纪检监察学院副院长李永忠说，纪检部门利用“两规”措施办案始于上个世纪80年代初。

  据李永忠回忆，最早运用“两规”突破案件的应该是中央纪委前副书记刘丽英。1983年，在中央纪委检查室工作的刘丽英在山西运城查办了一批违法乱纪案件，当时就采取了类似措施。

  地方的成功经验逐渐被中央所吸收。“两规”措施正式进入官方文件，最早见于1990年12月9日国务院颁布的《行政监察条例》。该条例的第二十一条第(五)项规定:监察机关在检查、调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题作出解释和说明”。

  纪检机关实施的“两规”，则来源于1994年3月25日颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。其第二十八条第(三)项规定，“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”(即“两规”)。从此，“两规”的使用有了内部依据，并成为突破要案行之有效的重要手段。

  1997年5月9日，《行政监察条例》被废止，同日经全国人大常委会通过的《行政监察法》第二十条第(三)项规定:监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”(即“两指”)。

  细微的变化在于，原《行政监察条例》中的“两规”被《行政监察法》中“两指”所代替；同时，《行政监察法》在“两指”中又增加了“但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”这一句话。在李永忠看来，这一变化突出体现了保障人权。

  1993年，中央纪委与监察部合署办公，因而在实践中，一般很难区分“两规”和“两指”措施。在以往查处的腐败案件中，涉腐官员往往是在“两规”期间交代出违纪违法的犯罪事实。因此，“两规”“两指”措施不能从根本上完全解决腐败问题，但作为突破大案要案行之有效的重要手段，有其特殊意义。

  从严规范

  不可忽略的是，一些地方纪检监察机关在采用“两指”“两规”措施时，出现了违规违法情况，这一问题早在上世纪末就受到高层重视。

  1998年6月，中央纪委监察部发布《关于纪检监察机关依法采用“两指”“两规”措施若干问题的通知》，其中就指出各级纪检监察机关采用“两指”“两规”措施存在一些不容忽视的问题。

  为此，该“通知”作了三条规定:一、不准使用司法手段，不准使用司法机关的办公、羁押场所和行政部门的收容遣送场所；二、不准修建用于采用“两指”“两规”措施的专门场所；三、严禁搞逼供、诱供，严禁体罚或者变相体罚，严禁打骂、侮辱人格和使用械具。

  然而，在现实实施过程中，仍然有种种乱象发生。2010年12月30日，湖南省郴州市市委原副书记、市纪委原书记曾锦春犯受贿、巨额财产来源不明罪被执行死刑。媒体报道称，曾锦春滥用“双规”“双指”权力，手段极其恶劣。曾锦春主政郴州纪检工作达11年，“双规”“双指”成为其进行二次人事调整和插手经济事务的工具。

  鉴于基层种种滥用“双规”“双指”现象，中央不断下文规范。如2012年，中央纪委印发的《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》，对“两规”措施在适用对象、使用条件、审批程序、通报和备案、使用期限和安全保障等问题上得到进一步规范。

  向法制化过渡

  作为反腐一项治本措施，国家层面的反腐败立法正呈现刚性上升。

  中央党校反腐专家林喆建议，“两规”应当与法治接轨，在司法制度成熟之后，可以暂停使用这项过渡性的措施。

  李永忠赞同“两规”的实用性同时也提出建议，对于“两规”措施，第一要用，第二要少用，第三要慎用，最后达到不用。“以10年为期，把全国的‘两规’总量每年减少10%。纪委由办案机关逐步上升为监督机关，转向依靠制度反腐、法治反腐。”

  实际上，近些年的纪委文件中关于“两规”的法治因素逐渐在增多。例如2005年中纪委“7号文”明确规定，“双规”中要保障调查对象的权利，包括申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权。

  而去年中央纪委印发的《中央纪委关于使用“两规”措施的规定》，更是强化了“两规”的法治因素。

  光 明