今天我们强调“政务公开”,如果将之理解为及时发布相关信息,使公众都能知晓,从而提升政府运作透明度的话,那么这种制度至少在形式上是古已有之的。

  “以民察官”

  让民众在一定程度上了解政府思路,同时在一定范围内听取并应对民众的反馈与要求,不仅有利于政策推行和政令实施,而且还有助于降低治理成本。王安石推行新政,先通令“榜之诸县,凡民所未便,皆得自陈”；司马光反对新政,也倡言明下诏书,“不以有官无官,凡知朝政阙失及民间疾苦者,并许进实封状,尽情极言”,无一不是如此。

  进一步看,一定程度上的政务公开还能发挥“以民察官”的监督作用。明代洪武十九年,朱元璋出令严禁地方政府滥设协管人员,要求各省布政司及府州县诸司衙门,各将本衙门文案书吏和应役皂隶的编制与姓名“明出榜文,告之于民”。凡此皆可归作人事公开一类,有助于去除壅蔽,提升中央对编制与人事活动的管控。

  一张黄榜关联千家万户

  皇帝即位、改元、生子、疾愈,乃至陵阙塌陷、宫殿失火这些喜福灾患,看似多为与老百姓浑不搭界的皇帝家事,其实大有干系。按历代相沿的传统,凡通报这些信息的政府文告,按例多包含有体现“皇恩浩荡”的恩赦条文。恩赦的内容可以涉及多个方面,直接关联千家万户切身利益的是减轻或免除由民众负担的徭役赋税:如北宋元符三年四月,刚即位的徽宗,又得一子赵亶,喜上加喜,“思布惠泽于天下”,宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的债务,同时全部免除元符二年的秋苗钱。

  总之,广大民众以利益攸关之故,莫不希望能够在第一时间获得“中央文件”的准确传达。然而由于种种主客观原因,历史上像这一类政务公开在效率和准确性上往往是很不给力的。直至宋仁宗天圣年间,经参知政事王曾提议,始将印刷技术普遍应用于政务公开:诏书发布,先在有关部门连夜锁门雕版,经校勘“勿使一字有误”交付印刷,由都进奏院下发马递铺,以日行五百里的速度送达各府州。州署要赶快举行集会宣读,同时“以黄纸印给县镇寨乡村晓示”,就是用黄纸印刷供给基层张挂,即小说戏曲、民间传说中所谓的“黄榜”。

  古代民众最为关心的首先在赋税征收方面,因此也是历代政务公开的重点所在。宋代州县起征两税前,必须先出榜谕将有关规定详细布告于民。曾任县令的李元弼要求,光在县署和紧要热闹去处不够,还要将榜文“小作印板,印给耆长,每村三两道”,由此确保传达到每个村庄。

  “透明化”不敌“打闷包”

  以上规定大多是引导官吏施政行为趋向规范与透明化的,而历来贪官污吏勒索侵蚀,多靠暗箱操作才能得逞,所以体制内自上而下,层层都有隐匿信息、阻碍公开的力量。南宋高宗皇帝抱怨说朝廷为减轻民众负担一再颁诏,科率都有数目限定,要求出榜公布,使民周知,没想到“官吏为奸,恐民间尽知数目,不得而欺隐,所以不肯出榜耳”。这以后又有校书郎王十朋上疏说现在的“监司守令多不得人心”,列举三条,第一条就是“不宣诏条”。然后一针见血,揭示何以“不宣”的原因:因为这些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”,于是全力隐瞒,“故上虽有良法美意,下不得而知者多矣”。如此封锁,遑论落实,结果导致“宽恤之诏屡下,然而实惠未孚民”。

  历代相沿的保密传统也是束缚政务公开的因素之一。汉魏时期,“漏泄”或“探知秘事”都是严重的职务犯罪,不少高官因此罹祸。对此,有识之士多予批评,晚清御史赵炳麟批评“近年国家行政多尚秘密”,乃使“举国之人耳目愈闭,视听愈惑,以致弊端百出”,弊端之一就是“司员奸黠者”遂得趁机权力寻租,加速吏治腐败。由此可见行政越不透明,官吏越容易以权谋私。  完颜绍元