上期回放：11月23日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（一），主要内容是解决链条之一：资产通良。解决链条之二：“发酵”信贷。

  11月30日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（二），主要内容是解决链条之三：资本担保。解决链条之四：政府PE。

  12月7日，本报刊发上篇《作用企业的解决方案》（三），主要内容是解决链条之五：政府营商。解决链条之六：政企利改。

  12月14日，本报刊发中篇《公共经济的解决方案》(一），主要内容是解决链条之一：思想革命。解决链条之二：市场主体。

  中篇：公共经济的解决方案(二）

  解决链条之三：运行规则

  焦作财政在积极地实践科学的融资思维，在积极地打造科学的市场主体的同时，还给融资和举债戴上了两个“笼头”，即政府债务预算和政府投融资预算。

  这让记者第一直觉上有些不解，便与焦作市财政局局长申相臣有了一番对话。

  《新理财》：你积极推动债务融资，为何又加以限制？

  申相臣：科学融资、良性融资、可持续融资、绩效融资，这些理论上都好讲，你怎么操作？我们一定要建立一种科学的举债机制，一定要建立一套科学民主绩效的管理制度和办法。我们把这些债务纳入到债务预算里，当时全国都很少这样做的。我们2004年就开始搞债务预算，现在越来越科学。你如何来确保融资项目的质量和效益问题？我们不可能单靠人去制约，而是要靠制度、靠机制、靠程序来制约，这就是我们制定了一整套政府令和政府文件的管理办法。每一个单位，教育上、卫生上每年举债都要按照规定，你是一个社会公益事业，你花不了的时候不可能把预算给分了。不仅是政府的举债，包括我们一些间接的政府债务都要纳入到预算管理中。有些是财政直接还的，即使你是学校、医院或者是其他公益事业单位，你说你还债，我们还得看看你有没有这个能力，你这个项目是干什么的？能力就是效益。

  《新理财》：也就是说如果没有效益、没有偿还能力的话，在债务预算上就不安排。

  申相臣：不列入政府债务预算管理，就没有办法举债，量力而行强制约束。比如说你这个医院要买磁共振，焦作市300多万人口，磁共振好多台利用率很低，你再买了效益会好吗？

  《新理财》：在列入预算的时候对项目和融资就有评判？

  申相臣：每一个项目我们都要经过论证。

  《新理财》：财政有这个专业的力量吗？

  申相臣：财政没有，我们可以“借脑”，这些专家可不都是焦作的专家，有郑州的、北京的、上海的，有全国许多地方甚至包括世行、亚行的一些专家。

  《新理财》：也就是债务融资的项目列入预算之前，你请了第三方的专业人士来进行评价。

  申相臣：是的。我举一个例子，比如说我们城市公安交通的管理，搞电子警察，说实话这是对老百姓很好的事情。原来一个预算说是8000万元，加上其他的大概一个亿。可是财政又拿不出这么多钱，肯定得举债。举债多少合适呢？我们就从专家库把北京清华大学的李教授请来，他是专门搞这类项目的，他把公安部的专家也请来了，一论证，不到5000万元。后来效果也一模一样。举债的专家论证这个环节能省好多钱。

  《新理财》：他们不会贿赂专家吗？

  申相臣：我们找谁是专家库随机抽样，谁也不知道。同时，邀请社会公众参加，到公共资源交易中心有形运作，全程录像，公开透明，效果很好。

  如果说债务预算管理偏重债务，则投融资预算偏重融资。2009年，焦作财政亲自组建投资集团。次年，焦作开始试行投融资预算改革，开了全国投融资预算编制先河。

  这两套游戏规则以有形之手作用着投资集团的无形之手。焦作市投资集团旗下的城建投资公司总经理陈海蔚深有感触地说：“这两本预算对我们来讲真的是一种帮助，因为国内建投或者城投这种企业有很多很盲目，有的能借多少就借多少。有了这两本预算以后，我们都已经融入到财政这个链条里面了，从资金、借款到用款，到管理，到还款，整个都是受约束的，都是一个比较良性的按规则运作的过程。我们从开始运作到现在，包括资金运作方面，包括项目管理方面，一直非常规范，没有出过任何问题。这得益于现在政府对我们的管理、财政对我们的管理，我们（对融资）也一直保持冷静的头脑。”

  不仅是约束，还有很好的合作和“友情”。陈海蔚说：“为什么长期以来我们跟财政的关系很好？因为我们项目先期运作时，财政一直是在参与的。焦作市运作项目时跟有些地市不一样，因为他们各个项目脱节，运作项目到了最后才让财政参与，该还款了才让财政参与，那一定会有矛盾的。而焦作在先期运作的时候，从项目选择到投资计划这些环节都有财政参与。因为我们的项目大部分是基础设施和公用设施。我们先期选择项目的时候，就是财政局、发改委、我们公司及一些主管部门在一起研究，研究完了以后财政同意、发改委同意，之后我们才进行项目运作。所以，我们建投公司目前的融资和债务早就包含在财政的两本预算中了。项目刚运作的时候，我们预先的还款计划已经报到财政上了，财政同意，我们才去运作这个项目。因此，债务预算也好，投融资预算也好，其实也让我们平台公司形成了一套内在的自我约束机制。”

  传统财政与融资平台所代表的“第二财政”，就这样形成一个政府财政全新的大链条。而政府关于债务融资的科学解决方案，也自然而然地由政府债务预算和政府投融资预算而形成。

  解决链条之四：债市杰作

  搭建好运行规则后，焦作开始进行市场化融资。

  不久前，总额22亿元的2011焦作市建设投资(控股)有限公司公司债券成功发行。这可是债市杰作，而不是那种财政担保的政府融资。并且，22个亿完全大于焦作市本级一年的实际可用财力。此举被业内誉为“国内地级市中数额巨大、成本最低的城建债”。

  申相臣这位焦作投资集团的首位老总，对此只是自豪地一笑：“2009年我们就准备要发这个债了！”至于其中的运作智慧，记者约访了陈海蔚。

  《新理财》：你们能从债市拿来20多个亿，人们都很好奇。

  陈海蔚：焦作之所以规模能发这么大，得益于我们的工作做得比较扎实。一个是政府债务这块做得很扎实。焦作市财政的政府债务预算在全国都是非常先进的，因为政府的负债率一直是比较低的。项目启动以后，券商也过来看了，认为我们政府债务这块负担在全国是比较轻的。一个是我们投资集团和我们公司做得比较扎实。券商比较了一下，认为我们公司在全国城投公司里比较扎实，我们整个净资产60多个亿几乎不用包装。

  《新理财》：如果当时财政不组建焦作投资集团，你这20多个亿是发不了的。

  陈海蔚：这是个先决条件，如果事先我们没有这么大的盘子，没有这么优良的资产，那肯定发不了的。

  《新理财》：还有一个是，你们的项目就是可以赚钱的，项目是扎实的。

  陈海蔚：这个项目就是整个一个工业集聚区，有2万多亩土地。现在其实政府资源就是土地。我们是整个区域的开发权，实际上还是一级整理的概念，但是这个项目本身如果不这样做的话，可能收益就无法保证。

  《新理财》：工业园前几年政府的投入实际是亏本的，你们的项目怎么保证赢利？

  陈海蔚：我们现在还有商住用地，不可能都是工业用地。我们先把商住地拿过来，先滚动开发。有一些商住地来作支撑，然后企业来得多了，自然而然就好了。

  《新理财》：根据你的项目运营规划，我感觉你们不是一个单纯的融资平台，还是个资产运营平台，否则的话你现在发企业债是很难的。

  陈海蔚：其实也基于我们的实力。如果是一个非常困难的公司，没有实力的公司，这个项目肯定运作不了。因为有一些时间差，它的收益性不是说你刚刚把钱投入就能马上收回来。我们现在有钱，再过一段时间，它真正有收益的时候，我们就自然而然好了。

  《新理财》：好像还有一个方面，那就是你们抓住了一个好时机，早了或晚了，发改委都不会批你们这次企业债。

  陈海蔚：说真的，我们这个真是没什么好说的，我们是正好碰到这个机遇了，实际上刚开始国家货币政策非常宽松的时候，我们并没有急于融资。直到2009年年中，就是项目需要了我们才开始准备去融资。

  《新理财》：你们是根据项目需求来运作？有人认为企业债等于给收紧的融资平台开了一个特殊的口子。

  陈海蔚：我们是根据项目需求，我们其他项目也很多，但是当时这个项目做得很成熟了，它的土地各方面都没有什么问题，就拿上来融资了。

  《新理财》：目前一般的政府融资平台现金流挺紧的，有断裂的苗头。

  陈海蔚：对。实际上现在咱们国家的政策稍稍有点随意性，好像感觉还有点盲目性。4万亿元投资，很多投资都是经过这样的平台去运作的，然后现在一下子就卡死了，这些项目、这些城投公司下一步的健康运作肯定会受到一些影响，有半拉子工程的危险。但是我们不存在这个问题，我们做得还是挺不错的。

  《新理财》：很多正被讨伐的平台公司很羡慕你们，您支支招帮帮同行？

  陈海蔚：不少平台公司以往去融资的时候都不考虑怎么还款，反正有财政担保。现在控制以后，平台公司都在思考怎么发展，它必须得发展，必须得有资源，有现金流，有经营性的项目，必须做扎实，这对它是一个强制性的要求。我觉得这对于平台公司的长期运作和健康发展肯定是一个好事儿，而且感觉平台这块肯定不能让它死掉，因为政府不可能自己去运作一些具体的项目，可能是一个政策周期问题。不管怎么样，平台运作好了是好事儿。

  （原文刊发于2011年11月16日出版的《新理财》政府理财版文/《新理财》记者 秦立东 朱静）