【前期回顾】3月28日、4月5日本报5版先后刊发“一、引言”、“二、焦作财政管理机制改革的动因和历程回顾”。4月12日、4月19日本报5版刊发“三、焦作财政管理机制创新的主要内容与成效”。4月26日、5月3日本报5版刊发“四、焦作财政管理机制创新的主要经验”。

  五、面对“十二五”的总体取向、横向借鉴和关于焦作财政管理机制创新的思路与建议

  财政改革一小步，宪政文明一大步。正如温家宝总理在十一届全国人大一次会议政府报告中所言：“政府的一切权力都是人民赋予的，执政为民是各级政府的崇高使命。让权力在阳光下运行，才能保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。”焦作持续运作13年的公共财政改革，为中国地方财政管理机制创新进行了积极探索并提供了宝贵经验。总结过去，成绩斐然；展望未来，任重道远。“十二五”时期，焦作应按照国家财政改革与发展的总体要求和创建全国地方公共财政改革示范市的要求，先行先试，率先突破，学习借鉴国内外先进经验，以公共化为取向，以均等化为目标，以规范化为原则，以改革创新为动力，建立健全公开透明、科学民主、法制规范、适应和推动社会主义市场经济发展的公共财政管理体制机制，进一步促进政府职能转变，完善基本公共服务体系，提高政府公共服务能力和水平。

  （一）“十二五”期间国家财政改革的基本取向

  “十二五”时期，是我国实现全面建设小康社会宏伟目标的关键时期，是推动发展方式转变和经济结构调整的关键时期，也是构建有利于科学发展的体制机制的关键时期。2010年10月召开的中共十七届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出“要加快财税体制改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制”，这为深化我国财政改革指明了方向，即财政发展要紧紧围绕科学发展主题和加快转变经济发展方式主线，主动适应环境变化和挑战，切实转变观念，增强机遇意识、忧患意识和责任意识，科学把握财政发展改革规律，强化政策支持，加强体制机制创新，为顺利实现“十二五”规划目标任务提供坚实的物质基础和强有力的体制保障。

  “十二五”时期，推进财政发展改革既有许多有利条件和发展机遇，也面临不少不利因素和风险挑战。从国际上看，世界经济复苏进程还很脆弱、很不平衡。美国“量化宽松”政策和欧洲主权债务危机轮番冲击全球经济，政府债务风险继续积聚和发酵，预计短期内难以得到有效解决；国际金融危机的影响依然深远，全球经济复苏步履维艰；新兴经济体的国际经济和政治地位不断上升，但经济复苏进程将面临发达国家的制约。从国内看，一方面，我国经济在经历了新世纪首次金融危机后仍实现持续、快速增长，虽从经济增速来看有所趋缓，但在很大程度上是主动调控的结果，并处在合理水平，且内生动力依然具有较为强劲的潜能；另一方面，金融危机后我国经济融入世界经济一体化进程加快，经济增长所面临的发展机遇和更为严峻的挑战，客观上要求公共财政制度不断完善，去适应这一新形势变化的需要。因此，要使公共财政制度成为促进我国社会经济发展的助推器，未来公共财政制度还须进一步深化改革。

  根据面临的新形势、新任务，“十二五”时期财政发展改革的指导思想是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，认真落实党中央、国务院对财政工作的各项要求，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，加强和改善财政宏观调控，推动经济结构优化，保持经济平稳较快发展；优化财政支出结构，加强社会建设，切实保障和改善民生；深化财税改革，积极构建有利于转变经济发展方式的财税体制机制，健全公共财政体系；推进财政科学化、精细化管理，进一步提升财政管理水平，提高财政资金使用效益；强化队伍建设，不断提升干部综合素质；积极发挥财政职能作用，促进科学发展和社会和谐，为实现全面建设小康社会宏伟目标作出新的更大贡献。

  （二）我国其他若干地区财政管理机制创新的案例分析

  他山之石，可以攻玉。在中国公共财政体系持续构建与推进的进程中，一些地区勇于尝试，先行先试，在地方财政改革管理机制创新方面进行了有益的探索和实践，积累了成功的经验。这些做法和经验值得焦作财政在进一步深化地方财政管理机制改革中加以借鉴。

  1．河北省

  作为中国公共预算管理改革的发起地，河北省早从1995年就开始探索综合预算管理，并尝试把预算内、预算外资金统筹纳入预算；1998年，河北省在全国范围内第一个正式开始了系统性的预算管理改革进程，开了中国编制部门预算的先河。近年来，河北省财政部门围绕不断提高财政管理科学化、精细化水平，以“革自己的命”的方式推进财政管理和体制的改革创新，取得了新的进展。

  （1）实施预算管理全面改革。

  1998年，率先探索包括实行部门预算、综合预算、零基预算、细编预算、早编预算等多项内容的财政预算系统改革，试图改变传统预算管理存在的没有部门预算、预算内外分割、编制时间短、内容粗、调整频繁、执行难度大、基数加增长、多头管理、交叉分配等诸多弊端。1999年，按照改革方案编制出2000年细编的省级政府功能预算和108个部门预算。2003年以来，围绕提高预算管理科学化、精细化程度，不断拓展和深化预算管理改革。在预算编制方面，不断修订完善经费预算标准定额体系，改进预算项目库管理，实行财政投资项目先评审、后入库试点。在预算决策方面，实行分类分口切块的分配办法，逐步加大零基预算原则应用力度，优化决策程序，着力推进集中财力、整合资金办大事，提高财政资金配置效益。2005年，试编绩效预算，并广泛进行财政支出绩效评价。着眼于提高财政资源配置的前瞻性、预见性和科学性，2008年在全国率先探索实施了发展性支出三年滚动预算编制试点，2009年被财政部确定为全国唯一一家省级中长期预算编制试点单位，目前已覆盖省级所有部门和所有发展性支出，并开始向市县延展。2010年，大力推行全过程预算绩效管理。河北省财政厅成立了预算绩效管理处，部分区市财政局也相应成立了预算绩效管理科。河北省政府出台了《关于深化和推进预算绩效管理的意见》及配套文件，对绩效预算编制、绩效评价、绩效问责等作出全面部署，有关要求全面落实到2011年省级预算编制之中。各部门每一个发展性支出项目都编制了绩效说明书，明确了具体的绩效目标和可操作的考核指标，初步形成了涵盖预算编制、执行、考评各个环节有机衔接、循环运行的预算绩效管理体系。

  （2）进一步扩大国库集中支付改革范围。

  河北省从2000年在省市级实行财政集中支付、在县乡级实行财政集中核算，到2005年国库集中收付制度全面推开，实行国库单一账户体系，国库集中收付资金的范围逐步涵盖了一般预算、专项转移支付、政府性基金、预算外收支等各类财政性资金。2009年借助全国性清理整治“小金库”的契机，为了从源头治理腐败，河北省将单位基本支出账户归并到国库单一账户体系，通过开发应用省级财政财务会计信息体系，实现了对预算单位财务活动的电子化监控。财政存款从不计利息、不支付手续费到各算各账，并逐步试行财政存款的现金运作增值。2010年，进一步扩大国库集中支付改革范围，建立了省级异地预算单位支付支持平台，对包括学校、医院以及异地近1400个预算单位进行了零余额备案，纳入国库单一账户体系，质监、地税、工商等垂直管理系统全部实行了省财政统发工资。

  （3）构建“横向到边、纵向到底”的全程式监控机制。

  2005年起借鉴法国经验，河北省首先在省级试行财政派员实时监督，向省国土资源厅、教育厅、交通厅、林业厅4个省直部门派驻财政监察组，实行“旁站式”监督，并完善对市县巡回监督机制。同时，河北省先后研究制定了50多个财政专项资金管理制度，把财政资金运行和财政业务流程纳入制度化轨道。2009年，自主研发了财政专项资金即时分析监控系统，以全景沙盘形式，对中央补助和地方本级安排的所有专项资金运行全过程进行实时在线监控，每一笔资金的下达、分配、调整、使用情况都得到具体、即时、清晰的展现，即时分析监控系统的应用，实现了“横向到边、纵向到底”的全程式监控，初步建立起横向连接各级财政内部职能部门和本级预算单位、纵向连接省市县乡四级财政，覆盖预算编制、执行、监督等各环节，支撑财政资金登记、分配、下达和支出等运行全过程的监管体系，确保了财政部门对专项资金运行情况的“底数清、情况明”。这项工作得到财政部高度重视和积极推广。（七）