【前期回顾】3月28日、4月5日本报5版先后刊发“一、引言”、“二、焦作财政管理机制改革的动因和历程回顾”。4月12日、4月19日本报5版刊发“三、焦作财政管理机制创新的主要内容与成效”。4月26日、5月3日本报5版刊发“四、焦作财政管理机制创新的主要经验”。5月10日、5月17日、5月24日本报5版刊发“五、面对‘十二五’的总体取向、横向借鉴和关于焦作财政管理机制创新的思路与建议：（一）‘十二五’期间国家财政改革的基本取向，（二）我国其他若干地区财政管理机制创新的案例分析，1.河北省，2.上海闵行，3.浙江温岭”。

  3．完善参与式预算

  公共财政与百姓生活密不可分。没有公众的参与，公共财政改革无异于一场无人喝彩的“孤单芭蕾”。焦作市的参与式预算改革让广大群众和社会各界人士直接或间接参与了政府财政预算编制过程，取得了明显的经济效益和社会效益，达到了预期效果；最大限度地向民众公开，避免了决策者与受益人不一致的现象，也激励了行政体制改革，有利于实现社会公平。目前，焦作市90%的政府预算已经通过直投等多种形式让群众参与决策。

  当然，由于参与式预算的实践进行的时间还不长，尚处于不断探索和完善的阶段，从已有的实施情况看，焦作的参与式预算在取得成绩的同时，也存在一些不足之处，主要表现为：一是“焦作模式”属于政府主导型的公众参与，容易削弱公众的主动精神。政府过于主动的介入使得公众参与的空间变小，使其变成被动的参与者。如，虽然给出60个项目让公众投票选出最满意的10个项目，但政府部门已经为参与式预算的项目范围划定了一个框框。在焦作的改革中，公众参与的各个步骤和具体程序已由政府设计，公众参与只是遵照程序行事。二是参与者的代表性不够广泛。官方或有官方背景的参与者占的比例较大，诸如党委、政府官员，人大代表、政协委员等，作为普通民众的参与者的背景缺乏多样性。如何保障公民参与的公平性、代表性和广泛性，是未来推行参与式预算需要解决的一个问题。三是没有形成制度化、规范化，具有实施的不稳定性。参与式预算尚游离于法律制度框架之外，没有以制度固定下来，存在着“人走政息”的可能性。“焦作模式”作为一种预算监督民主形式，属于体制外的自然生长，是地方政府改革的试验结果，尚没有法律地位，缺乏法律法规保障和上级政策支持。由此来看，焦作的参与式预算还有很长的路要走，今后应重点在以下方面进行完善。

  一是将参与式预算实践纳入制度内的有序规范之中，通过程序创新实现制度创新。充分利用现有的制度框架和宪法赋予的权力，通过程序上的创新推动政治体制变革。通过制定程序的细化和创新，落实人民代表大会制度和《预算法》，使得人大与政府的关系得以回归其本位，切实发挥人大的监督职能。二是充分发挥公众的主动精神，扩大参与者的代表性。适当降低官方或有官方背景的参与者的比例，将更多的普通公众纳入代表的范围，并通过一定的培训，提高参与者的素质。

  4．拓展财经沙盘适用范围

  财政部部长谢旭人指出：“大力推进财政管理信息化建设，是推进财政科学化、精细化管理的必要手段，也是管理本身的一个重要内容。”这为信息化工作如何服务财政科学化、精细化管理并强力支撑财政改革指明了方向。焦作财经沙盘的创建正是契合了这种管理的思想精髓，承担起了支撑和推动焦作公共财政改革发展的历史使命，并在焦作公共财政管理、改革、应用和决策支持领域逐渐彰显其巨大的应用潜能和决策价值。

  财经沙盘不仅承载着统一财经数据仓库、信息资源共享、规范模式流程等财政信息化的基础功能，更为重要的是为财政改革拓展了更大的空间，有效提升了财政管理水平，全面支撑了财政业务，整体促进了财政工作，进一步探索了公共财政领导决策和服务社会新模式。当然，由于财经沙盘尚处于探索阶段，还存在一些不足，主要表现在：一是目前财经沙盘的财政财务信息尚囿于市本级层面，没有将县及县以下的财政财务信息纳入到财经沙盘的信息化系统中。二是现有的财经沙盘中财政财务信息已经比较齐全，但尚未实现预算、执行、决算一体化。三是尚未形成协同交互的行政办公系统管理功能，一些个性化的功能也尚待开发和优化。

  因此，下一步，应进一步加强财经沙盘的焦作信息化建设，使其更好地为政府和公众服务。一是进一步拓展财经沙盘的适用范围，使其从市本级层面拓展到县及县以下，将全市的财政财务信息都纳入到财经沙盘的信息化系统中。二是将财经沙盘打造成为预算、执行、决算一体化的信息化网上服务平台，使公共财政管理形成“以预算为源头，以预算执行控制为重点，以核算为依托，以决算和分析为反馈”的闭环管理体系，增设反映基本公共服务均等化投入、产出和绩效的数据库，并实时更新相关数据，做到“事前预测、事中控制、事后分析”的科学规范管理，实现预算、执行、决算一体化，为打造“节约型财政”、“阳光型财政”、“服务型财政”奠定良好的基础。三是形成协同交互的行政办公系统管理功能，开发主要包括发文管理、收文管理、信息采编管理等多项功能模块的行政办公管理系统，通过对信息流程的规范化约束、有效的过程管理，提高财政对事务、事件的计划性及跟踪、控制能力；通过信息共享、协作管理、全程跟踪等手段，有效破除信息壁垒，提高财政系统的内部工作效率。此外，通过开发一些个性化服务功能，使服务平台具备业务消息提醒、客户端发送短信、文本聊天、文件传输、群组讨论等功能，方便财政局内部及与各预算单位之间的沟通协作。

  5．提高公共服务均等化水平

  进入21世纪，构建社会主义和谐社会，实现基本公共服务均等化，成为中国政府新的发展理念。在这种理念的指引下，中国各级政府都在寻求具体可行的方式和方法，以缩小基本公共服务在区域之间和城乡之间的差距，实践社会公平与正义的基本价值。焦作将经济发展、公共财政和基本公共服务联系起来，循环联动，协同推进，使基本公共服务均等化的创新性、拓展性、效率性与可持续性相统一，形成环环相扣的“三元框架”，在促进基本公共服务均等化方面进行了有益探索和实践，构建了基本公共服务发展的“焦作模式”。当然，也存在着一定的制度困境和挑战，突出表现在当前焦作市农村居民享有的基本公共服务少于城市居民，并且城乡公共服务机构的供给能力与城乡居民日益增长的需求之间存在不太契合的地方。要全面实现基本公共服务均等化，不仅要增加财政投入基本公共服务的比例，扩大基本公共服务覆盖面，而且还要通过自身制度创新，跨越制度性约束。今后的改革和创新应注意从以下几方面入手：

  一是始终将基本公共服务均等化的公共政策与财政保障有机地联系在一起。对地方财政在保障基本公共服务均等化方面的责任进行界定，保证改革的可持续性，避免财政改革单方面的超前突进，在市以下各级政府事权划分和权责机制上积极进行探索。二是建立需求导向的基本公共服务财政供给机制。按照居民需求结构，调整供给结构和财政支出结构，提高财政资金使用效率和效果。改变过去以供给为主导的财政支出模式为以居民需求为导向的新模式。财政支出应向基本公共服务倾斜，提高财政支出的使用效率和效益。三是强化公共财政责任，提高支出财政效率和供给水平。建立以公共服务指标体系和最低公平为基础的转移支付制度。编制基本公共服务预算和安排预算支出时，应以结果是否促进公共服务均等化为基础进行编制，而不是以投入为基础进行编制。四是推进基本公共服务社区化。有效整合社会资源，完善城市基本公共服务供给机制，加强社区基本公共服务能力建设，扩大和整合财政与其他公共服务部门之间的信息化建设。赋予社区公众广泛参与的权力，进一步扩大完善居民对基本公共服务的选择，完善项目公开、项目招标等公开透明机制。五是扩大基本公共服务覆盖面。探索建立统筹城乡的教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务对接保障制度，如农村合作医疗与城市医疗保险接轨等。针对农民工城乡流动的“两栖”特点，相关部门应采取灵活措施，让所有农民工实现应保尽保。在投入对象上向农村倾斜，继续加强和扩大农村社区公共服务设施建设，加大财政倾斜力度，尽快解决农村基本民生设施问题，完善农村社区基本公共服务的后续体制机制建设与制度创新。

  注：《地方财政管理机制创新的焦作实践》课题组

  课题组组长： 贾 康

  课题组副组长：苏 明 申相臣

  课题组成员： 傅志华 张超英 张继东 任立宏 张 鹏 程 瑜 李新龙